Бюджетные деньги следует использовать не на дотацию аграриев, а на развитие инфраструктуры сельского хозяйства

На прошлой неделе Верховная Рада рассматривала проект государственного бюджета на 2006 год, и внимание депутатов вновь заострилось на вечной проблеме: сколько денег дать селу? Министр аграрной политики Александр Баранивский говорит, что АПК обделили государственными средствами, а президент Ассоциации фермеров и частных землевладельцев Украины (АФЗУ) и глава парламентского комитета по вопросам аграрной политики и земельных отношений Иван Томич заявляет, что будет требовать увеличения расходов бюджета-2006 на сельское хозяйство до 14 млрд гривен.

Существует много инструментов государственной политики для поддержки различных секторов экономики, в том числе и АПК. Это бюджетные дотации, налоговые льготы, импортные пошлины, квоты на производство, минимальные цены, регулирование цен на минеральные удобрения и топливо во время посевных и уборочных кампаний. Безусловно, поддерживать отечественного товаропроизводителя нужно. Но надо понимать и эффективность того или иного механизма поддержки, степень влияния на потребителя и экономику в целом, а также следить за тенденциями аграрной политики ведущих стран мира. Недаром же, например, Евросоюз отказывается от интервенций на товарные рынки, от минимальных цен, от субсидий на производство определенного типа продукции.

На протяжении 2002-2005 годов бюджетные дотации сельскому хозяйству возросли с 1,4 млрд до 5,2 млрд гривен. А в проекте государственного бюджета на 2006 год закладывается еще больше - 5,8 млрд гривен. Много это или мало? Политики на этот вопрос уже ответили - конечно, мало! И не только они, но и большинство населения страны считают, что развитие АПК невозможно без существенной государственной поддержки. Такое положение вещей вызвано двумя главными причинами.

Во-первых, в советские времена сельское хозяйство массированно дотировалось государством, так что в конце 80-х часть госдотаций в валовых доходах производителей составляла 78% (по данным Всемирного банка и ОЭСР). Такая щедрость позволяла получать значительно больший вал аграрной продукции, чем сегодня. При этом часто забывается или просто игнорируется тот факт, что советские колхозы и совхозы в целом работали с низким показателем эффективности производства.

Во-вторых, политики сетуют, что во многих развитых государствах фермеры получают огромные субсидии. Например, Евросоюз в среднем за 2001-2003 годы выделял на их поддержку 44,4 млрд евро и на 2006 год запланировал 43,4 млрд евро. США тратят в среднем 27,4 млрд долларов на эти нужды ежегодно. Опыт других стран с относительно низким уровнем субсидирования АПК (Новая Зеландия, Австралия, Аргентина, Бразилия) почему-то не очень интересует наших политиков, говорят, мол, не подходит под нашу "украинскую модель". Любимая их фраза: "ЕС платит фермеру по 400 евро/га, а что получает наш?".

Однако сравнивать надо корректно. Если рассматривать относительные показатели государственной поддержки (по отношению к ВВП), то бюджетные дотации на АПК в Украине примерно вдвое выше, чем в США или ЕС. То есть наша страна уже сравнительно много тратит на поддержку АПК. Также нужно помнить, что в результате значительного субсидирования Евросоюз получил неконкурентоспособное сельское хозяйство.

Кроме того, вопрос бюджетной поддержки четко регламентируется правилами Всемирной торговой организации (ВТО), что напрямую касается Украины, поскольку она в ближайшем будущем должна стать ом этой организации. По правилам ВТО, все расходы бюджета в поддержку сельского хозяйства делятся на те, которые нужно сокращать (мероприятия "желтого ящика") и не нужно (мероприятия "зеленого ящика"). К "желтому ящику" относятся мероприятия, искривляющие производство или торговлю. Например, если правительство проводит закупки пшеницы с целью удержания цены на определенном уровне, то происходит искривление производства, поскольку не рынок диктует спрос на пшеницу, а правительство. То есть происходит искусственное стимулирование производства пшеницы. Аналогично выглядит ситуация, когда правительство частично компенсирует затраты на технику и минеральные удобрения, стимулируя производство определенных видов продукции. Мероприятия "зеленого ящика" минимизируют такие искривления и дают долгосрочные выгоды сельскому хозяйству. К ним относятся научные исследования, контроль и борьба с вредителями и болезнями растений, животных, контроль качества и безопасности продуктов питания, развитие инфраструктуры сельской местности (строительство дорог, электрификация, охрана окружающей среды) и т.д. Если Украина хочет стать крупным игроком на мировых аграрных рынках, в первую очередь ей нужно, чтобы преобладали мероприятия по поддержке сельского хозяйства, принадлежащие к "зеленому ящику". Например, куда эффективнее вкладывать государственные деньги: в ценовую поддержку зерновых культур или в строительство дорог? Ответ один: если ориентироваться на перспективу, то в строительство дорог. При наличии дорог европейского уровня минимальными будут и затраты, и потери при транспортировке. Кроме того, в таких условиях инвестор захочет вкладывать средства в производство сельхозпродукции в самых отдаленных уголках Украины, поскольку наличие путей сообщений является одним из основополагающих факторов производства. Причем польза от дорог будет общая, а не только для производителей зерна.

По данным Министерства экономики, после вступления в ВТО Украина сможет предоставлять субсидии "желтого ящика" не более чем на 1,14 млрд долларов (5,8 млрд гривен) ежегодно. Переговоры по этому вопросу еще ведутся, и окончательной цифры нет. Если нашей стране удастся выторговать на переговорах общий размер субсидий "желтого ящика" на указанном уровне, то отечественный АПК получит значительный потенциал увеличения поддержки. С другой стороны, Соединенные Штаты и Австралия, с которыми двусторонний протокол пока не подписан, настаивают только на 265 млн долларов субсидий "желтого ящика". Это усложнит процесс вступления Украины в ВТО и уменьшит господдержку сельского хозяйства в рамках "желтого ящика", поскольку страна уже тратит на это больше.

Если ориентироваться на долгосрочную перспективу, предпочтительнее выглядит вариант, представляющий возможность выделять больше денег на финансирование мероприятий "зеленого ящика" и уменьшающий нерациональное использование бюджетных средств на мероприятия "желтого ящика". Например, как показал опыт ЕС, эффективность механизма минимальных цен весьма незначительна. Фермер на каждый евро ценовой поддержки в конечном результате получал всего 40 центов, остальные 60 центов либо где-то терялись, либо попадали в карманы поставщиков материально-технических ресурсов.

В 2004 году только около 70 сельхозпроизводителей поставляли ГАК "Хлеб Украины" и Госкомрезерву зерно в рамках правительственных интервенционных закупок, в то время как в нашей стране их насчитывается свыше десяти тысяч. Аналогично выглядит ситуация с удешевлением кредитов коммерческих банков: 7% агропредприятий получают три четверти выделяемой компенсации.

В Украине проблема заключается не в объеме государственной поддержки, а в ее распределении. Сельхозпроизводители говорят, что субсидии расходятся среди приближенных к власти. Рядовому аграрию их получить нереально. Это подтвердили представители обществ с ограниченной ответственностью, пришедшие на смену колхозам, и фермеры, с которыми удалось пообщаться корреспондентам "Эксперта". "Работаю в сельском хозяйстве с 1996 года и не получил ни копейки возмещения по покупке сельхозтехники. За все эти годы в отрасли ничего не поменялось", - говорит Владимир Лысак, глава фермерского хозяйства "Боливар". Председатель Ассоциации фермеров и частных землевладельцев Киевской области Павел Волынец также отметил: "По моему мнению, народные депутаты и чиновники начали активно захватывать сельскохозяйственный рынок. Делается это для того, чтобы выделять в бюджете средства на поддержку сельского хозяйства, а потом себе же их присваивать. Конкурсы по предоставлению бюджетного финансирования выигрывают те, кто о них информирован и может влиять на конкурсные комиссии. Прозрачности в распределении средств нет".

Больше всего страдают некрупные сельхозпроизводители. Например, получить кредит в банке могут только большие хозяйства, которые имеют достаточную материальную базу, причем собственную, а не арендованную (как правило, это бывшие колхозы). Профессор Полтавского университета потребительской кооперации Владислав Гончаренко отмечает, что таких хозяйств не более 15-20% от общего числа. То есть одна из существенных статей господдержки аграриев - удешевление банковских кредитов - изначально недоступна для большинства сельхозпроизводителей. В такой ситуации фермеры предпочитают объединяться и делиться имеющейся сельхозтехникой, а также брать деньги в долг друг у друга или у знакомых, а не у банков.

Экс-премьер-министр Юлия Тимошенко не раз отмечала, что сельское хозяйство Украины является сплошной офшорной зоной, где никто не платит налогов. По большому счету такое заявление соответствует действительности. Начиная с 1999 года, АПК получает существенные налоговые привилегии. Во-первых, это фиксированный сельхозналог (ФСН). Во-вторых, сельскохозяйственные предприятия освобождены от уплаты НДС. В-третьих, аккумулированная перерабатывающими предприятиями сумма НДС направляется на дотации производителям мяса и молока. В течение последних четырех лет размер таких привилегий составлял около 3 млрд гривен ежегодно. Для сравнения: в 2001-2003 годах промышленные предприятия автомобиле-, самолето-, судо-, ракетостроения и металлургии получили лишь 900 млн гривен налоговых льгот.

Поскольку государственному бюджету нужны деньги, налоговые льготы АПК компенсируются более высоким налоговым бременем на другие секторы экономики, что в результате негативно сказывается на всей экономике страны. В марте правительство Тимошенко попробовало отменить аграриям льготы по НДС путем внесения соответствующих поправок в бюджет-2005, однако натолкнулось на столь сильное сопротивление аграрного лобби, что в итоге отказалось от этой затеи.

Заметим, что налоговые привилегии никоим образом не ограничиваются правилами ВТО, поскольку их очень трудно оценить в разрезе различных стран. Поэтому из-за отсутствия внешних и внутренних стимулов налоговые льготы для предприятий АПК еще долго не будут трогать.

АПК Украины - один из самых закрытых для импорта секторов экономики. Этому способствуют значительные тарифные и нетарифные (длительная и непрозрачная процедура таможенного оформления, многочисленные сертификаты) импортные барьеры. Следствием такой протекционистской политики являются завышенные внутренние цены на продовольственные товары (например, мясо в Украине стоит дороже, нежели в ЕС), резкие скачки цен на дефицитную продукцию (сахарный, мясной кризисы 2005 года и зерновой кризис 2003 года), что в конечном итоге сказывается на уровне жизни населения. Поэтому, вопреки широкому убеждению, снижение импортных тарифов при вступлении в ВТО будет позитивным и для населения (подешевеет продукция), и для производителей (повысится эффективность производства).

На нынешнем этапе переговоров по вступлению во Всемирную торговую организацию уже согласовано около 98% консолидированного тарифного предложения. Из ведущих аграрных стран осталось подписать протоколы с Австралией, США, , Японией, Китаем. В общем Украина согласилась уменьшить средний уровень тарифов на продукцию АПК до 12,53% (в 1997 году было 30%, в 2001 - 24%). Максимально допустимый уровень тарифов для продукции АПК не должен превышать 20%, за исключением сахара (50%), подсолнечного масла (30%) и ряда подакцизных товаров (вино, а, табачные изделия). Однако, несмотря на понижение импортных тарифов в результате вступления в силу 16 августа Закона "О внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно таможенных тарифов)", все равно они не стали ниже тех, которые были согласованы ранее в рамках переговоров рабочей группы по вступлению в ВТО. Например, на подсолнечное масло новый тариф находится на уровне 0,8 евро/кг. Это составляет порядка 130%, то есть действует запретительная для импорта пошлина. Аналогично выглядит ситуация с сахаром и курятиной. В поставке этой продукции в Украину особо заинтересованы такие монстры ВТО как США (по курятине), Австралия (по тростниковому сахару), с которыми еще не подписаны соглашения. Поэтому украинской делегации придется нелегко на предстоящих переговорах в Женеве.

Украине позарез необходима нормальная, рыночно направленная стратегия развития сельского хозяйства, а она до сих пор не утверждена. Иначе мы еще очень долго будем говорить об "уникальном аграрном потенциале", однако урожайность и производительность в сельском хозяйстве будут сравнительно низкими. Основными направлениями такой стратегии должны стать сокращение неэффективных, нерыночных дотаций и увеличение поддержки, которая обеспечила бы долгосрочные выгоды сельскому хозяйству (мероприятия "зеленого ящика").

Инф. expert