Средневековые зоны

Специальные экономические зоны остаются феодальными вотчинами для избранных бизнесменов и чиновников

Первые и пока единственные налоговые изменения, которые намерено воплотить в жизнь правительство Януковича, — восстановление в законах о СЭЗ и ТПР норм о льготах (изъятых, напомним, 25 марта 2005 года с целью ликвидации спецрежимов). Соответствующее намерение новой власти зафиксировано в бюджетной резолюции и уже объявлено, что восстановлению подлежат не все льготные проекты (до отмены преференций в рамках спецзон их реализовывалось более 500).

Специалист по отделению зерен от плевел — первый вице-премьер и министр финансов Николай Азаров комментирует правительственную идею следующим образом: «Мы инициируем возобновление налоговых льгот для субъектов СЭЗ. В полном объеме будут восстановлены льготы наиболее эффективным зонам — их будет примерно три-четыре...».
 
Заявление — отдадим должное — дважды смелое. Во-первых, потому что об эффективности спецрежимов в Украине спорят не первый год. Кстати, сам Николай Янович, будучи председателем ГНАУ, был их ярым противником. Во-вторых — поскольку эта дискуссия (подразумевая под «эффективностью» достижение поставленных целей с минимальными затратами) в рамках существующей системы бесперспективна.

Первый блин — первый ком
Закон «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон», принятый ВР в 1992 г., несовершенен. Это признают как сторонники, так и противники СЭЗ. Более того, оценить эффективность спецрежимов вообще невозможно. Изо всех целей создания СЭЗ, перечисленных в статье 1 Закона, лишь одну — наращивание экспорта — можно назвать конечной, конкретной и измеримой. И то с натяжкой, ведь от экспорта до реэкспорта с целью возмещения НДС — рукой подать. Все остальные цели Закона — привлечение инвестиций, внедрение новейших технологий и современных методов хозяйствования, улучшение использования ресурсов, ускорение социально-экономического развития и т. д. — размыты, а потому весьма сомнительны. Тем более, учитывая тот факт, что Закон не ограничивает время, отведенное на их достижение. А вся система контроля над спецзонами на уровне норм прямого действия до сих пор сведена к одному предложению: «Вопросы целесообразности пролонгации срока функционирования СЭЗ или ее досрочной ликвидации могут быть переданы для изучения комиссии, созданной ВР».

Статья 9 базового Закона также заслуживает упоминания. Она позволяет передавать функции органа управления СЭЗ (в том числе — определение перспективных направлений развития зоны, решение вопросов землеотводов, регистрация льготников) коммерческой организации. А она, в свою очередь, освобождена от ответственности за действия местных властей, которые также не ответственны за ее решения (хотя и причислены к органам управления спецзон). Именно эти нормы создают объективные предпосылки для коммерциализации органов управления спецрежимами и провоцируют ситуации, когда инвесторам, не связанным с «местными князьями» напрямую, отказывают в регистрации (как вариант — навязывают платные услуги по разработке инвестпроектов, хранению и сопровождению грузов и т. д.).

1998-1999 гг. — период активного возникновения СЭЗ и ТПР в Украине. Согласно Закону, создавать их следовало отдельными законодательными актами. Однако президент Кучма делает это по-царски — указами (которые вплоть до 28 июня 1999 г. приравниваются к законам). Только 27 июня Леонид Данилович создает 8 спецзон, а на следующий день — еще одну. В результате СЭЗ и ТПР покрывают 10% территории Украины.

Тогда же, в 1998-1999 гг., определяется и типичный пакет льгот их субъектов — освобождение от уплаты НДС при импорте, таможенных пошлин, платы за аренду земли, частичное освобождение от уплаты налога на прибыль. Заметим, что из этих льгот лишь последняя увязана с результатами деятельности субъектов спецзон напрямую. В конце 1990-х гг. предполагается, что другие преференции (влияющие на уровень прибыли косвенно) будут стимулировать увеличение объемов инвестиционного импорта в страну и способствовать обновлению основных фондов.

И хотя совершенно очевидно, что точечная отмена НДС при импорте и пошлин размывает таможенные границы государства — ввиду отсутствия на тот момент ограничений по группам импортируемых товаров, — ВР тем не менее вносит серию изменений в налоговое законодательство, приводя его в соответствие с законами и указами о спецрежимах. Ситуация усугубляется тем, что базовый Закон не содержит не только граничных сроков действия СЭЗ, но и критериев отбора субъектов-льготников. В 1998-1999 гг. в Украине возникают совершенно уникальные спецрежимы, созданные на 60 лет, где льготы дают за установку в офисе нескольких ПК — непосредственные участники процесса вспоминают, что тогда это считалось «внедрением новых технологий».

Казаки-разбойники
В 1999 г. Кабмин (чувствующий, что передача органам управления спецзон права выдачи налоговых индульгенций подрывает бюджет) начинает постепенно закручивать гайки. 5 июля правительство утверждает форму Типового договора проектов СЭЗ и ТПР, обязывая их субъектов фиксировать обязательства по единственному параметру — объему освоенных инвестиций. Позже, в сентябре-октябре 2004 г., число оценочных критериев существенно возрастет, но объективно определить эффективность проектов Кабмин все равно не сможет — инвесторы к тому времени научатся перезаключать договоры, варьируя свои обязательства в зависимости от реально достигнутых показателей.

В декабре 1999 года создается совместная парламентско-правительственная комиссия по комплексному исследованию и обобщению опыта функционирования СЭЗ и ТПР. А ВР своим постановлением № 795-XI вводит второй мораторий на создание новых зон до объявления выводов этой комиссии. До этого — 24 сентября 1999 г. — аналогичное решение принимает Кабмин. Никаких выводов специально созданная комиссия так и не огласит. Объективная причина — отсутствие критериев оценки эффективности спецзон.

28 февраля 2001 г. из-за «впечатляющих масштабов злоупотреблений» правительство принимает постановление № 184 «О порядке проведения анализа результатов функционирования СЭЗ и ТПР», определяющее перечень показателей для оценки каждой зоны, а также возможность их ликвидации по итогам анализа. КПД — практически нулевой. Впервые проведена оценка выполнения субъектами хозяйствования обязательств, но обобщение в разрезе СЭЗ и ТПР так и не сделано. Впрочем, даже если бы оно и было сделано, то им заинтересовались бы разве что журналисты. Исключительное право ликвидировать спецзоны, согласно базовому Закону, принадлежит ВР.

10 января 2002 г. правительство предпринимает еще одну тщетную попытку — запретить утверждение льготных проектов, не прошедших экспертизу в Минэкономики и отраслевых министерствах. Но далеко не во всех регионах это решение выполняется. Потому что требование о прохождении правительственной экспертизы не было отражено в законах о СЭЗ и ТПР, дававшим местным властям возможность самостоятельно утверждать льготные инвестиционные проекты. «Местные власти с пониманием относились к проблемам субъектов ТПР, — вспоминает директор ДП «Нововолынский масложировой комбинат» Виктор Луцик. — Бизнес-планы, на основании которых оформляли инвестиционные договоры, составляли на 5 лет. За время реализации планов изменялись конъюнктура потребительских рынков, стоимость сырья и оборудования. Если, к примеру, мы решали отказаться от производства шоколадного маргарина и заменить его более востребованным продуктом или установить отечественное оборудование вместо более дорогого — зарубежного, указанного в плане, у чиновников министерств это вызывало массу вопросов, а областные советы утверждали необходимые изменения в инвестиционных договорах довольно быстро».

26 августа Кабмин вводит третий (!) мораторий на создание новых СЭЗ и ТПР, а 24 декабря — изменениями законов об НДС и по вопросам налогообложения подакцизных и других товаров — ликвидируются льготы на импорт товаров 1-24 групп УКТВЭД (продовольствие). Подоплека этого решения окончательно прояснится в июне 2003 г., когда Минфин подготовит анализ деятельности СП «Відродження» (СЭЗ «Донецк»), вслед за чем разразится скандал — в СМИ просочится информация о том, что в страну беспошлинно импортируют не только инвестиционное оборудование, но и тонны мяса. Промышляющие этим фирмы легко оспорят ликвидацию льгот в судах — ст. 25 базового Закона дает инвесторам СЭЗ и ТПР железобетонную гарантию: «Сохранение в полном объеме всех материальных и нематериальных прав». И 10 сентября 2003 г. Кабмин вынужденно примет абсурдное, но, по сути, правильное постановление № 1435 — ограничить объемы ввоза на таможенную территорию Украины товаров из... СЭЗ «Донецк».

Чуть позже, 27 ноября 2003 г., в Законе «О госбюджете-2004» правительство (кстати говоря, Януковича) проведет революционное решение — ВР впервые примет нормы прямого действия, вводящие мораторий не только на создание новых СЭЗ и ТПР, но и на рассмотрение новых проектов в рамках уже существующих. Однако 3 февраля 2004 г., в первый же день новой сессии, парламент проигнорирует свое же решение — примет закон, предусматривающий создание 6 технопарков — «Агротехнопарк» (Киев), «Эко-Украина» (Донецк), «Научные и учебные приборы» (Сумы), «Текстиль» (Херсон), «Ресурсы Донбасса» (Донецк), «Яворив» (Львовская обл.). 17 июня 2004 г. Законом Украины «О внесении изменений в госбюджет» мораторий на утверждение новых проектов в СЭЗ и ТПР отменят.

Новейшая история
2003-2004 гг. — время активной дискуссии об эффективности СЭЗ на страницах газет и оттачивания оптимизационных схем. Льготники все чаще помогают дружественным предприятиям занижать прибыль (продавая им сырье по завышенным ценам или предоставляя несуществующие услуги) и зарабатывают на перепродаже товаров инвестиционного импорта, ввезенного якобы для своих нужд. По словам представителей контролирующих органов, доходит до того, что количество телевизоров и спутниковых антенн, необходимых якобы для реконструкции субъектами отдельных ТПР, к примеру гостиниц, в разы превышает число номеров в зданиях.

8 сентября 2004 г. правительство принимает постановление № 1168, разрешающее органам местной власти незначительно корректировать бизнес-планы инвестиционных проектов в части изменения кодов УКТВЭД с целью усиления контроля над структурой льготного импорта. Приблизительно тогда же Кабмин изменяет порядок проведения анализа работы СЭЗ и ТПР, расширяя критерии оценки деятельности, а также привлекая к полевому (на основании реальной отчетности субъектов) анализу, помимо налоговиков, экспертов из Минфина и Минэкономики (ранее изучавших неполные и не всегда достоверные данные местных властей).

Соответствующий механизм оценки утверждается общим Указом лишь спустя полгода — в начале 2005-го, когда новоназначенные министры экономики Сергей Терехин и финансов Виктор Пинзеник уже вовсю рекламируют предстоящую ликвидацию «преступных СЭЗ и ТПР». 25 марта 2005 г. — в процессе принятия изменений к госбюджету-2005 — нормы о льготах изымают из законов о спецрежимах.

Однако уже осенью секретарь СНБОУ Анатолий Кинах призывает привлечь к ответственности всех чиновников, дезинформировавших президента о деятельности СЭЗ. Пинзеник не перестает утверждать, что изо всех льготных проектов только 4 выполняют обязательства в полном объеме. Лидер УСПП настаивает на том, что инвесторы, как часы, выполняют обязательства в рамках 170 проектов, а еще 245 — «имеют право на жизнь». Спустя 7 месяцев после ликвидации льгот президент Виктор Ющенко подпишет Указ «О мерах об улучшении инвестиционного климата», предусматривающий, среди прочего, введение «компенсационных механизмов для добросовестных инвесторов СЭЗ и ТПР».

Недобросовестные — таких в Украине немало (судя по тому, что 67% налоговых льгот приходится на пошлины) — возобновят приостановленную деятельность, выиграв судебные тяжбы и в очередной раз доказав, что в ходе ликвидации спецрежимов были нарушены гарантии, данные им государством, и целый ряд норм Бюджетного кодекса. В большинстве случаев ответчиком выступала Гостаможслужба, а претензия касалась возможности импортировать товар, указанный в договоре льготного инвестирования, беспошлинно.

Вместо резюме
По оценкам Минфина, с 1998 по 2005 год органы управления СЭЗ и ТПР, работающие в тесной связке с местными властями, предоставили бизнесу налоговые, таможенные, валютные и другие привилегии на сумму порядка 8,4 млрд грн. Этот показатель, по данным Минэкономики, практически в три раза превышает объем иностранных инвестиций, привлеченных субъектами спецрежимов. Более 70% продукции предприятия-льготники реализовали внутри Украины, а удельный вес преференций по таможенным пошлинам и НДС при импорте составил 72%.

Причем в основе всей этой системы лежало золотое правило средневековья — «вассал моего вассала — не мой вассал». Получив однажды налоговые или другие льготы, субъекты спецрежимов оказывались вне досягаемости нормативных изменений, связанных даже с частичной отменой преференций. А сам механизм предоставления льгот — регламентированный базовым Законом о СЭЗ — сродни процессу жалования феодов в средневековых государствах Европы. Схожесть очевидна: сюзерен жалует вассалу вотчину, в результате чего сам теряет право пользоваться ее благами. ВР (по инициативе Кабмина, президента или местных властей) предоставляет территории статус «свободной» на определенное время, а орган управления СЭЗ получает право освобождать бизнесменов от налогов...

Эта аналогия не означает, что СЭЗ и ТПР как инструменты привлечения инвестиций в депрессивные регионы и ключевые отрасли для Украины неактуальны. Однако, во-первых, априори субъективная система «жалования льгот», мягко говоря, не всегда является таким инструментом. А во-вторых — и это, пожалуй, хуже всего — выборочное предоставление льгот не просто провоцирует коррупцию, оно сводит на нет идею структурных налоговых преобразований.

7 советов правительству*
1. Унифицировать и ограничить срок функционирования СЭЗ до 25 лет
2. Конкретизировать цели функционирования СЭЗ в базовом Законе (к примеру, развитие депрессивных территорий, наращивание экспорта товаров и услуг, увеличение объемов производства)
3. Четко определить перечень фискальных льгот для субъектов СЭЗ
4. Увязать льготы с результатами хозяйственной деятельности субъектов СЭЗ (лучше всего — с прибылью)
5. Увязать объем предоставляемых льгот с объемом реально освоенных инвестиций
6. Подтвердить гарантии прав ранее зарегистрированных субъектов СЭЗ и ТПР (с учетом изменений 4 и 5)
7. Определить правовой статус ТПР, согласовать нормы базового закона о СЭЗ с нормами Хозяйственного кодекса Украины

*Институт реформ, еженедельник Контракты

Мария Бондарь, Вячеслав Дарпинянц

Инф. kontrakty