Три шага бюджетной политики

Приходится с грустью констатировать, что общественные ожидания по поводу такого необходимого конструктивизма при прохождении в Верховной Раде проекта бюджета-2007 оказались напрасными. Дискуссия, состоявшаяся во время его презентации, засвидетельствовала полное отсутствие адекватного понимания депутатским корпусом неотложных задач украинской экономики, ее неспособности реализовать сверхвысокие, постоянно растущие социальные расходы. Речь идет не только о позиции БЮТ как официальной оппозиционной силы, но и фракции «Наша Украина», являющейся участником коалиционного правительства, а также коммунистов и социалистов, которые по-прежнему стремятся нажить политический капитал на сугубо популистской риторике.

По моему мнению, сложившаяся ситуация имеет и такое объяснение. Она прямо и непосредственно связана с непрофессиональными оценками выполнения бюджета-2005. Президент Украины постоянно акцентирует внимание на едва ли не самом заметном достижении предыдущего года — росте бюджетных поступлений более чем наполовину. Однако при этом замалчивается, что львиная доля этих поступлений была обеспечена за счет приватизационных средств от продажи «Криворожстали», беспрецедентной конфискации прибылей государственных предприятий, роста импортной таможенной пошлины, налогового давления в целом. По экспертным оценкам специалистов Всемирного банка, налоговое бремя в Украине (с учетом неналоговых поступлений) выросло с 35% ВВП в 2004 году до 41,3% — в 2005-м.

Результатом соответствующей политики стало катастрофическое падение темпов роста инвестиций в основной капитал: с 31,3 и 28,0% в 2003 и 2004 году до почти нулевой отметки — всего 1,9% — в 2005-м. Резко возрос уровень государственного потребления. По официальным данным Госкомстата, только за один год расходы сводного бюджета увеличились на четыре процентных пункта — с 29,4 до 33,4% ВВП, а по результатам первого полугодия 2006 года — до 35,6% ВВП. С учетом расходов Пенсионного фонда, а они только за последние три года выросли с 9,2 до 15,3% ВВП (в странах Центральной Европы соответствующий показатель составляет 8,0%, в т.ч. в Чехии — 7,8, Венгрии — 6,0%), уровень государственного потребления приблизился до 50% ВВП.

Последствия понятны: кроме существенных ограничений финансового потенциала субъектов хозяйствования, каждый процент роста государственного потребления — это одновременно мультиплицированное повышение уровня бюрократизации общества и его коррумпированности. Это вместе с тем и политическое давление на частный сектор экономики. Можно объявлять десятки «месячников» борьбы с коррупцией, как это сделал сейчас главный милиционер страны, однако если будет расти уровень бюджетного потребления, будем иметь противоположный результат. Речь идет о мировой практике, где мы не можем быть исключением.

Привлекает внимание и следующее противоречие прошлого года: реальный ВВП вырос всего на 2,6%, а средняя зарплата — на 20,4%. При существующем уровне ВВП на одного человека — всего 2178 долл. (Россия — 6555, Польша — 7941, Германия — 33405 долл.) это проявление абсолютной бесперспективности экономической политики. И дело даже не только в этих цифрах. Общество не может не волновать критическое состояние основных фондов, прежде всего в энергетической сфере, инфраструктурных отраслях в целом. Оно самое плохое среди стран СНГ, а это уже проблема реальности угроз техногенных катастроф. Похоже, что нынешние венгерские события, связанные с обманом общественности по поводу реального экономического положения государства, могут «аукнуться» уже в ближайшее время и у нас.

Бывший министр финансов В.Пинзеник рассматривает почти восьмикратное превышение темпов повышения заработной платы над темпами экономического роста в качестве стимула к увеличению потребительского спроса — основы ускорения экономической динамики, забывая при этом, что платежеспособный спрос имеет не только потребительскую, но и инвестиционную составляющую, и что последняя в условиях открытой экономики является определяющей. Это опять-таки подтверждено фактическими результатами: темпы роста импорта в 2005 году в 2,7 раза превысили темпы украинского экспорта, что значительно ухудшило структуру платежного баланса страны. Складывается впечатление, что тогдашние правительственные чиновники предполагали свой временный статус. Иного объяснения «достижениям» подобного рода я не нахожу.

Об этом можно было бы и не писать, но ход бюджетных дебатов не только в стенах парламента, но и на страницах масс-медиа побуждает меня напомнить эти далеко не оптимистические оценки экономической динамики прошлого года.

Хочу отметить и слабые позиции проекта бюджета-2007, который, убежден, требует принципиальных изменений. Однако общество, украинский политикум и прежде всего депутатский корпус должны осознать, что соответствующие изменения должны произойти в контексте не расширения социальных ассигнований, а наоборот — их сужения. Если исходить из перспективы, то, по моему мнению, в основу логики бюджетной политики целесообразно было бы положить три позиции.

Первая — пойти на вынужденное временное замораживание на уровне прогнозируемых темпов инфляции всего комплекса социальных ассигнований, введение уже со следующего года их глубокой дифференциации и адресности. Понимаю всю сложность этого шага. Он вынужденный. Не касаюсь в этом случае проблем Пенсионного фонда, которые являются едва ли не самыми острыми. Необходимо соглашение о взаимопонимании между правительством и профсоюзами в этих вопросах, понимание того, что иного нам сегодня просто не дано.

Вторая позиция касается существенного уменьшения административных расходов, прежде всего на содержание центральных органов власти. Нужно разработать программу сокращения в течение ближайших трех лет численности государственного аппарата управления по крайней мере на 20—25%.

В проекте бюджета значительно увеличены расходы развития. Расходы инновационно-инвестиционного направления госбюджета по сравнению с текущим годом увеличены почти на 50% — до 26,8 млрд. грн. Однако не следует преувеличивать значимость этого шага. Основой инвестиций являются частные сбережения. При существующей налоговой нагрузке на товаропроизводителей и уровне государственного потребления (соответствующие базовые параметры проекта бюджета-2007 остаются практически неизменными) расчеты правительства на ощутимые изменения прежде всего в инновационном процессе могут не оправдаться. Украина остается страной с едва ли не самым высоким уровнем налогов среди государств с переходной экономикой.

Особенно отягощающими являются начисления на фонд заработной платы. Они достигают почти 40%, тогда как в России — 28, Латвии — 20, Франции — 16%. В связи с этим вполне ожидаемой могла бы стать и третья позиция бюджетной политики: правительство должно разработать трехлетнюю программу системного снижения (начиная уже со следующего, 2007 года) налогового давления с четкими акцентами на введение эффективных стимулов прежде всего инновационного обновления экономики, энергосбережения, импорта технологического оборудования, не производимого отечественными машиностроителями, и т.д. Украине нужна действенная политика ускоренной модернизации. Механизмы фискального регулирования должны стать ее базовым инструментом.

Я не предлагаю что-то неординарное. Классическим примером такой политики может быть введение Р.Рейганом в начале 1980-х годов налоговых стимулов, которые значительно ускорили динамику американской экономики и на этой основе сформировали предпосылки для качественного прыжка и в социальной сфере. «Сегодняшние прибыли предпринимателей — это завтрашние инвестиции, а послезавтра — рабочие места» — вот формула американского президента, получившая всеобщее признание.

Аналогичные шаги были сделаны и у нас в 1998 году, когда разразился мировой финансовый кризис и государство оказалось на грани дефолта. После отклонения парламентом ряда законопроектов, касавшихся сокращения объемов государственного потребления, соответствующие шаги были введены указами президента. Ключевым в этом вопросе стал указ «О введении режима жесткого ограничения бюджетных расходов и других государственных затрат, мерах по обеспечению поступления доходов в бюджет и предотвращению финансового кризиса» (январь, 1998).

Среди конкретных направлений экономии финансов, предусмотренных этим документом, были: сокращение административных расходов; сокращение численности администрации президента, аппаратов Кабмина, Верховной Рады, Счетной палаты; сокращение взаимозачетов; усовершенствование механизма управления государственными расходами, в частности переведение целого ряда структур (Министерства обороны, СБУ и других) на финансовое обслуживание через механизмы Государственного казначейства; осуществление ряда мероприятий, призванных обеспечить увеличение бюджетных доходов и привлечение средств на мировом рынке, гарантировать прозрачность бюджетного процесса и т.д.

Другое важное направление — стимулирование малого предпринимательства. В феврале 1998 года был принят указ «Об устранении ограничений, сдерживающих развитие предпринимательской деятельности», в июле — указ «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства» и «О некоторых мероприятиях по дерегулированию предпринимательской деятельности». Этими указами было внедрено презумпционное налогообложение субъектов малого бизнеса путем введения фиксированных сумм налога, упорядочено проведение проверок государственными контролирующими органами.

Под давлением обстоятельств определенные шаги сделал и парламент. В первую очередь был решен самый больной на то время вопрос — снижена налоговая нагрузка на фонд оплаты труда за счет отмены сборов в Чернобыльский фонд, уравновешены ставки налогообложения физических и юридических лиц, а также осуществлен целый комплекс мероприятий по радикальному уменьшению налогового давления на сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Если кто-то думает, что экономический рост 2000—2004 годов пришел к нам сам по себе, он глубоко ошибается. Именно упомянутые довольно радикальные шаги фискальной политики, связанные со значительным уменьшением государственного потребления, стали основой этого роста. И если в 1997 году расходы сводного бюджета составляли 36,8% ВВП, то в 1999-м — 26,7%. Дефицит бюджета в 1997 году достигал 6,7%, а в 1998-м — 2,2, в 1999-м — 1,5% ВВП.

Эта статистика определяет границу государственного потребления, которая, как мне кажется, является допустимой для нынешнего этапа нашего развития, — 25—27% ВВП. По результатам прошлого года мы имели, как уже было сказано, 33,4%. Речь идет не о доходах, а о расходах сводного бюджета, которые при определении уровня государственного потребления являются более системными. Что предусматривается проектом бюджета-2007? По прогнозным оценкам, номинальный объем ВВП следующего года должен достичь 594,1 млрд. грн., а суммарные расходы сводного бюджета — 196,4 млрд. грн. В итоге получаем почти 33,1% ВВП.

Мне даже не хочется комментировать эти «выдающиеся» достижения. Если МВФ существенно, до 2,8%, снизил ожидаемые в 2007 году темпы роста ВВП в Украине, я посоветовал бы парламенту и правительству отнестись к этому со всей ответственностью.

Вообще, похоже, что правительство вошло в бюджетный процесс абсолютно не подготовленным. Дает о себе знать традиционный методологический недостаток — осуществление бюджетных расчетов от «достигнутого уровня», что по своей сути исключает принципиальные новшества. В итоге в аргументах ов правительства, высказывающихся в защиту проекта бюджета, вместо профессионализма и доказательности преобладают эмоциональные лозунги. С такими «наработками» какие-либо надежды на системное обновление бюджетной политики государства кажутся напрасными. Впрочем, еще есть время, чтобы исправить ситуацию. Для этого следует использовать существующие парламентские преференции, которых не было раньше.

Анатолий Гальчинский

Инф. zerkalo-nedeli