Кризис тарифного популизма

Тарифный кризис, участниками которого в той или иной степени стали не только депутаты, политики, правительство, органы местного самоуправления, но и почти все жители страны, обнажил проблему, которой не занимались фактически все время существования независимой Украины. Проблема, суть которой состоит в принципиальном несоответствии тарифов их себестоимости, досталась нам еще со времен СССР. Однако исторический «мораторий» снова вернул нас в прошлое и показал, что понимание нами сути жилищно-коммунальных проблем сегодня значительно ближе к социализму, чем к нынешним реалиям.

При советской власти население платило лишь малую долю от реальной стоимости услуг, а разница в ценах покрывалась из бюджета, что позволяло удерживать зарплаты и пенсии на уровне, таком же далеком от реальности. Собственно, эта схема продолжала действовать до последнего времени благодаря низкой цене на газ и огромному запасу прочности предприятий ЖКХ. Как результат, на сегодняшний день мы имеем нереальные тарифы при крайне плохом техническом и финансовом состоянии предприятий отрасли и такие же нерешенные проблемы зарплат и пенсий.

Декларируемые намерения перехода от советских к рыночным методам управления в жилищно-коммунальной сфере подразумевали изменения не только в системе управления, но и в структуре расчетов за услуги ЖКХ. Однако, несмотря на существующие программы по реформированию отрасли, ни одно из правительств за 15 лет независимости так и не смогло взять на себя ответственность и заявить о необходимости привести оплату за коммунальные услуги в соответствие с их реальной стоимостью, без чего невозможно появление эффективного собственника и управленца.

Причина — в крайней заполитизированности проблемы и перманентном предвыборном состоянии украинской власти. Никуда не деться: уровень зарплат и пенсий, размер квартплаты и цены на коммунальные услуги — это те болевые электоральные точки, задевая которые, политики могут нанести непоправимый ущерб своему рейтингу среди населения. И наоборот. Мэр Харькова Михаил Добкин выиграл избирательную кампанию именно на обещаниях не повышать тарифы. Правда, придя к власти, продемонстрировал классический пример политического обмана и спустя несколько месяцев объявил о грядущем повышении цен на коммунальные услуги, после чего харьковчане заговорили о его отставке.

В подобной ситуации, только в масштабах всей страны, оказалась и Партия регионов, прошедшая всю парламентскую кампанию под лозунгом снижения ценового давления на население путем уменьшения стоимости газа. В итоге цена оказалась еще выше, чем была при прежнем правительстве. И руководство нынешнего Кабмина может сколько угодно утверждать, что ответственность за повышение коммунальных тарифов лежит на их предшественниках.

Для тех, кто мыслит реалистично, очевидно: от увеличения цен на коммунальные услуги никуда не деться. Но «регионалам» не следовало бороться за власть, используя заведомо популистские лозунги. Теперь они стали заложниками своей же неискренности перед избирателями, которые, мягко говоря, озадачены действиями правительства и народных депутатов. История с преодолением антикризисной коалицией вето президента на закон о моратории на повышение жилищно-коммунальных тарифов, завершившаяся в итоге отменой парламентом своего же решения, еще больше усилила социально-политическое напряжение вокруг этого вопроса.

Однако основной негатив проявился не в том, что Верховная Рада в очередной раз стала смешной — к этому народ уже привык, не в том, что значительное количество депутатов обнаружило, мягко говоря, полное непонимание сути этих проблем, и не в том, что 249 голосов отменили решение 340 народных избранников. К сожалению, под сомнение поставлена принципиальная способность большинства (а значит, и Верховной Рады) принимать эффективные решения в условиях парламентско-президентской республики, а все внимание общества снова приковано к подозрительным манипуляциям и «борьбе с тарифами», а не к жесткой борьбе за повышение социальных выплат, заработной платы, пенсий, субсидий, улучшению жилищных условий, экономии энергоресурсов.

Вынужденное спасать лицо коалиции и реагировать на растущие возмущения граждан, правительство приняло смелое постановление, которым снизило предельный уровень цены на газ, продаваемый населению, с 414 грн. за тысячу кубометров до 339. Одновременно правительство заявило о намерении ввести дифференцированные цены, поставив их в зависимость от объемов потребления газа: чем больше объемы — тем выше цена. Нерыночность этой инициативы как минимум удивляет. Кажется, только в Румынии существует подобная схема, тогда как во всех развитых странах действует противоположный принцип: чем больше покупаешь товара или чем больший объем услуг потребляешь, тем меньше платишь. Таков один из стимулов развития рынка.

Возникает ощущение, что об этой инициативе премьер-министра Виктора Януковича информировали не в полной мере, поэтому хочется предложить ему выслушать разных специалистов, а не только тех, которые говорят то, что хочется услышать. Они порекомендовали бы правительству проанализировать вместе с независимыми экспертами — реализуемо ли все это в первую очередь технически и процедурно? И не повторится ли ситуация 2004 года с повышением пенсий, когда получилось как всегда — неразбериха и утрата здравого смысла? Считаю, что данный вопрос должен рассматриваться на расширенном заседании правительства при участии независимых экспертов. Хочу напомнить, что подобный эксперимент планировало и правительство Юрия Еханурова, но, прислушавшись к мнению тогда еще полунезависимой Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (НКРЭ), доказавшей неразумность такого подхода, на этот шаг не пошло. Думаю, что сегодня новое руководство уже официально зависимой НКРЭ, назначенное, видимо, по инициативе профильного вице-премьер-министра, к сожалению, своей независимой миссии не выполнило.

Впрочем, если ставится цель отвлечь людей от реальных проблем принятием популистских мер, то дифференцированный подход к оплате за газ (этакий украинский вариант налога на богатство) является неплохим способом ее достижения.

В то же время можно только поблагодарить правительство за декларируемую политическую волю, выразившуюся в стремлении снизить цены на газ. Тем более что уменьшить здесь затратную часть на 15—20%, по информации автора, вполне реально. Хотя бы за счет оптимизации тех же затрат, а также сокращения объемов хищений с помощью манипуляций с коэффициентами поставок. Мы не ставим задачу защищать акционеров серьезных частных компаний наподобие «Укрнафты» и подобных, но пока непонятно, какие нужно будет внести изменения в законодательство, чтобы заставить эти компании отдавать свой газ по ценам, диктуемым правительством. Будем считать, что развитие этой ситуации определяет «социальная целесообразность» — складывается впечатление, что присутствие в антикризисной коалиции Коммунистической партии сказывается на методах работы правительства Януковича, возглавляющего партию, декларирующую приверженность рыночным принципам управления экономикой. Или это тоже из разряда предвыборного заигрывания с избирателями?

Кроме того, возникает еще один принципиальный вопрос: а достаточно ли устанавливаемой цены на газ для того, чтобы увеличивать объемы его добычи в Украине? Ведь может оказаться так, что в этой цене не заложены даже минимально необходимые средства для развития газодобывающей и газотранспортной отраслей. А между тем, министр топлива и энергетики Юрий Бойко заявляет об увеличении добычи газа в следующем году на два миллиарда кубометров. Планы амбициозные, поскольку эта цифра составляет 10% от нынешнего объема добычи. Но хотелось бы получить жесткие гарантии того, что обещанный прирост не станет результатом бухгалтерских манипуляций или просто издержек системы учета. Ведь в отечественном газовом хозяйстве, с точностью его счетчиков, 2—3 миллиарда кубометров газа являются категорией скорее философской, нежели материальной.

Ну, и основное: если цена на газ составляет все-таки 339 грн., то чем руководствовалась НКРЭ, установившая цену на газ в 414? Наверняка они применяли какие-то методики, считали, обосновывали именно такую цену, а теперь, выходит, они ошиблись в расчетах на целых 20%? Хотя, гораздо больше странного в том, что сейчас «правильную» цену на газ сначала объявляет правительство, а затем «независимая» НКРЭ послушно ее утверждает, даже не проводя никаких расчетов.

Хотелось бы получить ответ на эти вопросы с конкретными именами, цифрами и прочими подробностями. Впрочем, убежден, что этим должна заниматься не очередная следственная комиссия (иначе в стране скоро не останется кандидатов в их председатели) — проблемы, связанные с газом украинского происхождения, должны стать предметом серьезнейшего обсуждения на одном из заседаний СНБОУ.

Еще одна инициатива Кабинета министров Украины осталась почти незамеченной широким кругом депутатов, за несколько минут «разобравшихся» в теме и бурными аплодисментами встретивших инициативы, содержащиеся в докладе вице-премьер-министра по вопросам ТЭК Андрея Клюева. Напомним, происходило это во время отмены своего же решения о моратории, а инициатива состояла в ограничении рентабельности компаний газовой сферы двумя-тремя процентами. Такие предложения обычно вызывают недоумение, особенно когда исходят из уст А.Клюева, имеющего репутацию высококлассного топ-менеджера. Нам кажется, что если бы компанию, скажем, «Укрподшипник», кто-то сверху ограничил бы такими мизерными процентами, то она вряд ли смогла развиваться. Опыт доказывает, что подобные ограничительные меры подталкивают лишенные возможности модернизации и развития компании действовать по Жванецкому «воровать с убытков».

Заметим, что судьба таких убыточных компаний в Украине хорошо известна, поэтому весьма логичным выглядит вывод «ЗН» (№37 за 2006 год) о реальности сценария, при котором к загнанным в финансовый угол предприятиям (облгазам, теплокоммунэнерго, водоканалам) неизвестные люди обратятся с предложениями, от которых те не смогут отказаться. В условиях отсутствия четкой законодательной базы мы даже не сразу поймем, в чьих руках окажутся наши жизнеобеспечивающие инфраструктурные предприятия, но зато поймем, почему из убыточных они быстро превратились в процветающие. Именно поэтому автором предложен законопроект о временном моратории на передачу таких предприятий в аренду.

Все эти примеры свидетельствуют еще и вот о чем: Кабмин по-прежнему пытается управлять энергетикой в ручном режиме. Возможно, кому-то в условиях кризиса это покажется логичным. Но проблема именно в том и состоит, что дефицит рыночных механизмов при избытке рычагов командно-административного характера делал возможным поддержание нереальных тарифов, что в конце концов и довело то же ЖКХ до его нынешнего плачевного состояния. Теперь такая же угроза нависает и над газовиками, поэтому подобные правительственные инициативы и намерения заведомо усугубляют болезнь, а не ведут к выздоровлению.

Речь идет в том числе и о начавшейся подготовке к серьезнейшему законодательному переделу в сфере полномочий тарифного регулирования. Если обратиться к проекту постановления, который не так давно был роздан и озвучен на заседании Кабмина, то, судя по всему, у правительства есть желание в кратчайшие сроки определить основные принципы ценообразования на жилищно-коммунальные услуги, обязательные для исполнения органами местного самоуправления при утверждении цен. Кроме того, в парламенте уже зарегистрирован законопроект о государственном регулировании энергетики Украины. Его авторы — Клюев, Тулуб, Мартыненко, Бронников — предлагают определить статус, функции и принципы формирования НКРЭ.

Нужно отметить, что статус и функции этого органа в условиях рыночной экономики действительно приобретают огромное значение. По сути дела, это высший квазисудебный орган в этой сфере, который должен удовлетворить интересы всех участников этого монополизированного по своей природе рынка (не случайно по-украински эта сфера называется «природні» монополии»): потребителей, монополистов, государства. Если внимательно проанализировать законопроект о госрегулировании, становится заметным желание его авторов законодательно закрепить подчинение НКРЭ Кабинету министров. Однако миру неизвестны случаи, когда бы орган, которому государством поручено управлять монополиями (такими, как НАК «Нафтогаз», энергокомпании, «Энергоатом», значительная часть облгазов, облэнерго и т.д.), регулировал бы сам себя. Согласитесь, у Кабмина все-таки несколько иные задачи. И в мире нет таких прецедентов, это украинское ноу-хау. Примерно такая же сегодня ситуация с местными органами власти: городские советы, владея водоканалами и теплокоммунэнерго, устанавливают для них тарифы, нормы затрат и прочее. И таким образом фактически выступают регуляторами для самих себя.

Регулирование естественных монополий — это один из серьезных фрагментов общей государственной политики антимонопольного регулирования, однако разработкой статуса регулирующих органов у нас никто еще серьезно не занимался, несмотря на особую важность этих структур для любого государства.

Даже в Концепции админреформы принципам построения регулирующих органов уделено менее ины страницы, а в двухсотстраничной Энергетической стратегии Украины — меньше страницы. Это говорит о том, что общество до сих пор до конца не понимает всей важности вопроса, еще одним свидетельством чего является печальная судьба законопроекта о НКРЭ, поданного автором этой статьи еще в 1999 году, когда мы только подходили к пониманию этой проблемы. Но и сегодня мы говорим, что логика построения модели власти должна опираться на абсолютно другие принципы, и утверждаем, что без определения статуса регулятора мы вообще никогда не решим проблему тарифов, которая навсегда останется предметом политических дебатов.

Только с принятием закона о национальном регуляторе в энергетике мы сможем, с одной стороны, максимально деполитизировать тему жилищно-коммунальных тарифов, а с другой — разорвать порочную связь, при которой собственник либо управляющий естественной монополии сам себя регулирует. Это невозможно по определению, так как здесь заложен объективный конфликт. Вот почему, по моему глубокому убеждению, регулирующий орган не должен входить в исполнительную власть либо каким-то образом быть от нее зависимым. Он должен формироваться по оси «парламент—президент», а не «правительство—парламент». Поскольку при втором варианте, в условиях формирования правительства парламентским большинством, будет утрачена основа независимости регулирующего органа — баланс интересов различных политических сил и ветвей власти. При его создании и во время работы, безусловно, должны быть соблюдены принципы коллегиальности, прозрачности, деполитизации. И основной функцией этого органа должна стать защита потребителя. Ведь монополии уже научились себя защищать и отстаивать свои интересы: они являются главными лоббистами, невзирая на форму собственности — государственную, полугосударственную, коммунальную. А вот потребитель у нас, к сожалению, бесправен и незащищен. И лоббистом интересов потребителей сегодня может стать только президент. Поскольку Верховная Рада, как уже было отмечено, отвечает за правительство, которое будет проводить непопулярные меры.

Социальная направленность реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает внедрение и соблюдение неких государственных социальных стандартов. Население же в отношениях с предприятиями ЖКХ преследует, по сути, лишь одну цель — получить максимально качественные услуги по понятной для него цене. И это, кроме прочего, справедливо еще и потому, что именно потребитель является главным инвестором в жилищно-коммунальном хозяйстве. Он инвестирует ЖКХ своевременной стопроцентной оплатой потребленных услуг. И потому несет свою долю ответственности за состояние жилищно-коммунального хозяйства. Вот почему граждане Украины имеют полное право знать, как, исходя из каких расчетов, на основании чьих независимых экспертных оценок определяется тот размер инвестиций, который они должны внести, то есть коммунальные тарифы.

Прозрачность формирования этих тарифов поможет людям увидеть, что оплачиваемые ими услуги экономически обоснованы. И они перестанут «покупаться» на посулы аморальных политиков, обещающих снизить цены на жилье, воду, тепло и газ. Поскольку будут понимать, что это нереально. Надеюсь, предлагаемая система регулирования исключит известные стране ситуации, когда вице-премьер приходит и уверяет премьера или президента, что вот, мол, я в ручном режиме все сам разрулю, ведь я лучший электроэнергетик. Результат пятнадцатилетнего ручного разруливания-регулирования сегодня налицо.

Соответствующий законопроект о национальном регуляторе в энергетике подготовлен и в ближайшее время будет подан в Верховную Раду. Хотя автор прекрасно понимает, что его там не ждет «зеленая» улица. Убежден: на сегодняшний день очень важно создать действительно независимого регулятора в энергетике, и если он не будет создан, то ни о какой дальнейшей приватизации в энергетике не может быть и речи. А уже затем можно будет говорить о чем-то подобном и в транспортной сфере. Автор хотел бы выразить твердое убеждение в том, что в нынешних конституционных условиях создание и защита конкурентной среды в экономической сфере и гарантирование защиты прав потребителей в сфере естественных монополий должны стать основными приоритетами деятельности президента.

P.S. Мы не касаемся сейчас проблем Антимонопольного комитета, потому что поддерживаем ту точку зрения, что антимонопольное законодательство в нашей стране является достаточно развитым и современным. С другой стороны, эти законы, как и многие другие, пока не работают. Нынешний механизм формирования Антимонопольного комитета, когда по представлению Кабмина Верховная Рада (читай — большинство) утверждает главу Антимонопольного комитета и Кабмин назначает уполномоченных ов, лишает этот орган независимости, а значит, и смысла его существования. Антимонопольная политика не может быть политикой парламентского большинства или оппозиции — она может быть только государственной (и Антимонопольный комитет — один из органов, ее реализующих) или не быть вообще. На мой взгляд, никакой глава Антимонопольного комитета — ни Костусев, ни Шаров, ни Завада — не сможет в этих условиях осуществлять государственную антимонопольную политику. ы АМК не могут быть «нашеукраинцами», «регионалами», коммунистами или БЮТовцами, они могут быть либо профессиональными борцами с монополиями, либо политическими марионетками. А претенденты на должности главы Антимонопольного комитета, а также уполномоченных ов, по моему глубокому убеждению, должны проходить согласование в Верховной Раде по представлению президента, как это было до 1999 года. Но это — отдельная тема.

Алексей Кучеренко

Инф. zerkalo-nedeli