Три сценария антикризисной политики

Любое правительство предпринимает какие-то попытки приукрасить действительность. Но то, что мы слышим сейчас, вызывает искреннее удивление. Что же происходит с нашей экономикой на самом деле?

Об этом нельзя молчать
Основные показатели социально- экономического развития Украины свидетельствуют о том, что украинская экономика находится в преддверии глубокого кризиса. Неэффективная политика правительства в течение последних полутора лет не позволила решить системных и стратегически значимых проблем. Это привело к предкризисному состоянию. Среди основных его проявлений существенное (почти пятикратное) замедление темпов экономического роста и, как следствие, ощутимое сокращение базы реализации фактически непосильных социальных обязательств, взятых на себя государством. Практически остановился инвестиционный и инновационный процессы. В 2005 г. темпы роста инвестиций сократились почти в девять раз — с 28% до менее 3%. Фиксируется также падение рентабельности предприятий при стремительном росте затрат производства. Углубляется кризис функциональной инфраструктуры экономики, достиг предела износ основных фондов в ведущих отраслях, в т.ч. в энергетике, сфере транспорта и жилищно-коммунального хозяйства. Усугубляются кризисные явления и в агропромышленном комплексе, где фактически остановились как земельная реформа, так и процесс рыночных преобразований вообще. Потери урожая зерновых, обусловленные погодными условиями этого сельскохозяйственного года, могут привести к дефициту продовольственного зерна на внутреннем рынке. Кроме того, Минагрополитики прогнозирует значительное снижение, а в ряде регионов — потерю урожая фруктов и винограда.

Отрицательное сальдо внешней торговли, достигнув критической величины, трансформировалось в отрицательное сальдо платежного баланса. По итогам первого квартала 2006 г., впервые с 1998 г., на текущем счету платежного баланса зафиксирован отрицательный результат — минус $0,7 миллиарда. По прогнозам Минэкономики, отрицательное сальдо текущих операций может составить $1,2 — 1,5 миллиарда, тогда как в 2004 году оно достигало $6,9 миллиарда. Как следствие, быстрыми темпами сокращаются золотовалютные резервы. С начала года они уменьшились на $2,3 миллиарда, что может существенным образом повлиять на стабильность гривни.

Нельзя не отметить негативного воздействия на экономику, в целом, и на инвестиционный климат, в частности, усугубляющегося политического раскола в обществе и несбалансированности во внешней политике, ведущей к ухудшению взаимоотношений с Россией — основным торговым партнером Украины. В результате произошло резкое подорожание импортируемого природного газа для украинских потребителей при сохраняющейся высокой энергозатратности экономики. И это является одной из реальных угроз, способных запустить и ускорить инфляционный процесс.

Эти и многие другие факторы создают опасные риски. Прогнозы Минэкономики и Всемирного банка не позволяют говорить о каком-либо экономическом чуде во второй половине 2006 года. Напомню: 15 марта 2006 года Министерство экономики Украины ухудшило прогноз роста ВВП в 2006 году c 7% до 2,8%, снизив в начале мая этот показатель до 2,7%. Всемирный банк ухудшил прогноз роста валового внутреннего продукта Украины по итогам 2006 года с 3,5 — 5,5% до 1,5 — 3,5%. Аналогичные оценки даются и МВФ. Речь идет о темпах роста, которые в 2,5 — 3 раза ниже прогнозируемого роста ВВП в странах СНГ и почти в 2 раза — в странах Центральной Европы. Не может не огорчать последний прогноз ЕБРР: 1,2% роста ВВП. Как отмечают эксперты, эта величина находится, по сути, в пределах статистической ошибки и на практике означает полный застой, а возможно, и снижение темпов развития экономики.

Очевидно, что в этих условиях ситуация требует реализации пакета безотлагательных антикризисных мер, направленных на преодоление негативных явлений в развитии народного хозяйства и в социальной сфере, а также на ускорение темпов экономического роста. Анализ позволяет выделить три сценария, или модели антикризисной политики, к которым может прибегнуть будущее правительство в зависимости от состава коалиции и самого правительства.

«Социальные либералы»
Осуществляя социально-либеральный сценарий, государство будет считать своей главной задачей не столько патронат над промышленностью, сколько поддержание приемлемого уровня социальных стандартов. Финансовые ресурсы для этого будут изыскиваться за счет операций с государственными активами и оптимизации средств, привлеченных в государственный бюджет и достаточных для обеспечения социальной стабильности в ближайшее время. В то же время речь не будет идти об оздоровлении национальной экономики и модернизации отраслей, поскольку внутренние финансово-инвестиционные ресурсы, необходимые для этого, будут считаться априори недостаточными. Ключевым оком модернизации украинской экономики должен стать частный, в том числе зарубежный, капитал. И правительство будет исходить из необходимости создания экономических преференций для его инвестиционного использования. Понятно также, что постепенное и контролируемое сворачивание государственного присутствия в экономике явится вынужденной, но адекватной реакцией на объективные обстоятельства.

Я исхожу из того, что ключевой задачей нового правительства станет обеспечение выполнения государственного бюджета, выявление и аккумулирование средств для финансирования уже взятых социальных обязательств, а также привлечение и создание условий для деятельности крупных национальных и зарубежных инвесторов с целью поддержания и обновления производственного аппарата и, в первую очередь, снижения энергоемкости производства.

В то же время я исхожу из необходимости исключения любых мер, направленных на создание тепличных условий для национальных субъектов хозяйствования. Должна проводиться политика «вынужденной (ускоренной) модернизации», в соответствии с которой выживание национальной промышленности будет зависеть от уровня накопления капитала и инвестиционной активности ее собственников на рынке. Экономическая роль государства сводится к минимуму. В этом отличие от «принудительной модернизации», в которой государство становится основным разработчиком и проводником модернизационной стратегии.

Отказываясь от роли активного экономического ока, правительство должно выполнять роль посредника между национальным капиталом и транснациональными корпорациями (ТНК), а также роль арбитра в системе отношений между трудом и капиталом. Должны быть предприняты меры для сокращения числа занятых в государственном секторе экономики, для снижения уровня государственного потребления доли бюджетных расходов в структуре ВВП.

Помимо этого действия правительства, в рамках сценария мягкой либерализации предполагают также и некоторые жесткие меры: ужесточение бюджетной дисциплины и оптимизация механизма распоряжения бюджетными средствами; замораживание задолженностей по зарплатам и социальным выплатам, усиление административного контроля над своевременностью текущих выплат. Для этого правительство усилит контроль над состоянием и динамикой поступлений и расходов Пенсионного фонда и других фондов социального страхования; обеспечит сокращение бюджетного дефицита и расходов на финансирование долгосрочных государственных программ развития, в первую очередь утвержденных в условиях предвыборного политического давления. Можно предвидеть переход к смешанному финансированию социальных программ, рационализацию и постепенную монетизацию социальных льгот. Правительство будет уделять внимание выполнению Генерального соглашения между профсоюзами, работодателями и правительством. Своими задачами оно будет считать сдерживание инфляции и девальвации национальной валюты; упрощение регуляторных ограничений для деятельности малого бизнеса; расширение перечня ликвидных государственных активов и их продажу по максимально высокой рыночной цене; ускорение приватизации «убыточных» отраслей (таких, как жилищно-коммунальное хозяйство и угольная промышленность); удержание государственного контроля над поставкой и распределением импортных энергоносителей; углубленную валютную либерализацию; привлечение крупных иностранных инвестиций; ускорение процесса обретения ства в ВТО.

«Патерналисты»
Следующий сценарий можно обозначить как экономический патернализм. Он предполагает усиление роли государства в регулировании экономики и восстановление преференциальной политики как на отраслевом, так и на региональном уровнях, а также проведение государством политики сдерживания ценового шока на рынке энергоносителей. В частности, для стабилизации ситуации в энергетической сфере правительство будет стремиться на основании новых цен на газ сформировать энергетический баланс на 2006 и 2007 годы, а также повысить удельный вес электроэнергии и угля в энергобалансе. При этом оно попытается пересмотреть базовые принципы тарифообразования в топливно-энергетическом комплексе, исходя из необходимости поэтапного приближения тарифов к реальной стоимости энергоресурсов. Понятно, что это предполагает использование принципов «ручного регулирования» на рынке энергоносителей. Кроме того, возможны такие методы работы, как ежеквартальное рассмотрение на заседаниях правительства отчетов руководителей профильных министерств о ходе выполнения государственной Программы энергосбережения. При этом будет предпринята попытка приступить к реформированию рынков нефти и газа в направлении их демонополизации. Для предотвращения дальнейшего ухудшения внешнеторгового баланса государство будет проводить политику активного стимулирования экспорта. В частности, ставка будет сделана на упрощение таможенных процедур для украинских экспортеров в отношениях со странами, являющимися основными торговыми партнерами Украины. При этом можно также спрогнозировать пересмотр политики ревальвации гривни и поддержку экспортеров за счет плавной (регулируемой) девальвации. Кроме того, может быть принято законодательство, направленное на внедрение систем экспортного кредитования, выделение на эти цели части поступлений от приватизации, институциональное обеспечение этого процесса. Одновременно государство может поддерживать стратегически важные экспортные проекты путем создания специализированных банковских институтов долгосрочного инвестиционного кредитования.

Особая роль в сценарии экономического патернализма отводится бюджетным инструментам поддержки промышленности. Речь идет о пересмотре государственного бюджета на 2006 год с учетом изменения стоимости энергоносителей, необходимости снижения налоговой нагрузки на экономику и существенного повышения финансовой самостоятельности местных бюджетов.

«Патерналисты» направят свои усилия также на безусловное выполнение плана государственных капитальных расходов на 2006 год, увеличение инвестиционной составляющей бюджета- 2007, в том числе с применением смешанного инвестирования государства, частного и иностранного капитала, с созданием инвестиционного государственного банка реконструкции и развития. Будут предприняты попытки совершенствования системы администрирования налогов, прекращения практики невозврата НДС, ограничения и постепенного прекращения практики авансового взимания отдельных налогов (в первую очередь налога на прибыль). Парламентом будет принята госпрограмма приватизации, в которой будет существенно сокращен перечень стратегических объектов, не подлежащих приватизации. Можно также предвидеть ужесточение контроля государства за выполнением постприватизационных обязательств.

«Реставраторы»
В рамках третьего «реставрационного» сценария основной задачей антикризисной государственной политики ставится стабилизация цены на импортируемые энергоносители. В этом контексте стабилизация цен на газ, нефть и нефтепродукты рассматривается как условие, позволяющее предотвратить сокращение объемов производства в таких базовых секторах украинской экономики, как горно-металлургический, аграрно-промышленный и машиностроительный. Это обеспечит относительную макроэкономическую и монетарную стабильность и позволит несколько ускорить динамику роста ВВП, внешнеторговый баланс, а также добиться повышения бюджетных поступлений за счет налоговых выплат крупных финансово-промышленных групп. Если и произойдет девальвация гривни, то она будет умеренной и не перешагнет критического порога (5,3 грн. за $1), продержавшегося в течение 2001 — 2004 годов.

Сохранение объемов производства и поддержание уровня рентабельности промышленных и сельскохозяйственных предприятий в свою очередь обеспечит достаточный уровень социальных выплат и занятости трудоспособного населения.

Кроме того, стабильные цены на энергоносители позволят, во-первых, демпфировать социальные риски в связи с необходимостью значительного повышения тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства. Во- вторых, удастся понизить инфляционные ожидания на украинском рынке.

После реализации достигнутых антикризисных задач будет ставиться вопрос о дальнейшем экономическом развитии на инвестиционной основе. В этом смысле стабилизация цен на энергоносители в среднесрочной перспективе рассматривается не только как предпосылка преодоления текущего экономического кризиса, но и как предпосылка успеха для переходного стабилизационного периода, призванного создать условия для ускоренного подъема и инновационного обновления.

Таким образом, третий антикризисный сценарий в целом предполагает возврат к экономическому курсу 2003 — 2004 годов. Его основным приоритетом являлась реиндустриализация промышленного потенциала (индустриальная модернизация) и восстановление утраченных позиций в индустриальном сегменте мирового рынка. Отсюда и определение «реставрационный».

Следует отметить, что, в отличие от предыдущих антикризисных программ, этот сценарий требует от власти принятия не только ряда внутренних управленческих решений, но и серии внешнеполитических шагов. В частности, во внешнеэкономической сфере необходимо вновь полноценно включиться в процесс создания ЕЭП, в том числе — в части согласования единых таможенных пошлин и транзитных ставок. (Справка: по состоянию на ноябрь 2005 года Украина была готова присоединиться к 40 документам из 93 по формированию ЕЭП, в том числе принципиально Украина согласилась с 14 документами из 29 первоочередных). Кроме того, совместно с российской стороной нужно будет создать комиссию на уровне министров экономики по координации вступления в ВТО.

Интеграция в ЕЭП позволит, в частности, существенно снизить экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, которые поставляются из РФ в Украину, что обеспечит не только загруженность украинских НПЗ, но и увеличит их экспортный потенциал. Будут урегулированы существующие противоречия в вопросах доступа товаров украинского АПК на российский рынок (мясо-молочная продукция).

Для восстановления взаимопонимания в секторе газа потребуется подписать межправительственный украинско-российский протокол с фиксацией ставок по транзиту и цены на газ, а также предоставить ряд гарантий для российских инвестиций на территории Украины и вернуться к созданию трехстороннего российско-украинско-немецкого газотранспортного консорциума.

В сфере внутренней экономической политики будет необходимо принять и выполнить программы правительства на 2006 год, внести коррективы в бюджет 2006 года с целью сокращения его дефицита, создающегося за счет прямых расходов на повышение зарплаты госслужащих и бюджетников. Важной мерой «реставраторов», направленной на повышение инвестиционной привлекательности украинской экономики и возобновление продуктивного диалога с бизнесом, станет запрет реприватизации и предоставление правовых гарантий собственникам. В этом же направлении будут работать такие возможные в этом сценарии меры, как возобновление деятельности СЭЗ и ТПР. Одновременно будет планироваться постепенное снижение налогового пресса, в первую очередь — налога на заработную плату, а также налогов на прибыль и добавленную стоимость (в среднем на 2% в год). Кроме того, возможно восстановление ряда заградительных пошлин на импорт товаров, аналоги которых производятся на внутреннем рынке (в первую очередь это касается продукции украинского АПК). Среди социальных мер с большой долей вероятности можно прогнозировать продолжение пенсионной реформы, постепенную монетизацию социальных льгот и переход к социальному субсидированию. Будет принят новый Жилищный кодекс, направленный на глубокую структурную реформу этой сферы.

«Реставраторы» заявят также новые подходы к регуляторной политике. Не исключен возврат к системе фискальных преференций для предприятий базовых отраслей экономики, прежде всего в вопросах инвестиционной, инновационной и энергосберегающей политики. Будет продолжена линия на уменьшение регуляторных ограничений для малого бизнеса и частных предпринимателей. Кроме того, возможны меры по стимулированию укрупнения национального бизнеса, слияний и поглощений. Будет делаться ставка на развитие ряда крупных национальных ФПГ. Основная задача — стимулирование создания на базе этих групп транснациональных корпораций. Одновременно пойдет процесс концентрации государственных активов, будет продолжен курс на создание мощных государственных корпораций. В валютно-финансовой сфере можно предсказать проведение мягкой девальвации гривни (как и у «патерналистов», в пределах 5,3 грн. за $1).

К сожалению, приоритеты и инструменты описанных антикризисных сценариев делают их трудно совместимыми на практике. Тем не менее, каждый из них ориентирован на восстановление макроэкономической стабильности и на создание предпосылок ускоренного экономического роста. Понятно, что их использование зависит от конфигурации парламентского большинства и нового правительства, но в любом случае речь идет о преодолении сложившейся ныне ситуации, при которой трансформационные процессы в экономике фактически остановились, а угрозы пойти по кризисному сценарию становятся все более реальными.

Сергей Левочкин, доктор экономических наук

Инф. day