Кабмин предоставил госгарантий на 8 млрд грн и погашает чужие долги за счет налогоплательщиков

По данным Счетной палаты, компании, оформлявшие кредиты под правительственные гарантии, к октябрю 2006 года задолжали государству $1829,8 млн. Первый заместитель министра финансов Вадим Копылов утверждает, что в 2007 г. госгарантии будут давать «не для того, чтобы погашать чей-то кредит за бюджетный счет, а для поддержки жизнеспособных проектов». Вице-премьер-министр по вопросам ТЭК Андрей Клюев называет предоставление госгарантий по коммерческим займам пагубной практикой, а на уточняющий вопрос Контрактов (зачем, в таком случае, правительство Януковича в законопроекте о госбюджете-2007 оставило за собой право предоставлять эти самые гарантии?) отвечает довольно резко: «Трактуйте документ правильно!..». Читаем законопроект о госбюджете внимательно.

Статья 18 документа, в частности, устанавливает:
— в 2007 году граничный объем предоставления госгарантий определяется Кабмином;
— юрлица, в интересах которых Кабинет Министров предоставляет кредиты или гарантии, обязаны подать встречные безотзывные гарантии банков (придерживавшихся в 2005-2007 гг. нормативов, установленных НБУ) или предоставить другое соответствующее обеспечение;
— юрлица, претендующие на получение госгарантий, должны внести в госбюджет плату в размере, установленном Кабмином.

Требования к потенциальным гарантированным дебиторам, скажем прямо, не новые. Для оформления госгарантий заемщики и раньше заключали договоры залога, поручительства и страхования рисков. Существовал даже утвержденный Кабмином список финансовых учреждений, вовлеченных в процесс гарантированного коммерческого кредитования... Все это, как свидетельствует практика, отнюдь не препятствовало превращению таких займов в проблемные долги перед бюджетом. По сути, начиная с 1991 года, когда возможность предоставления госгарантий по коммерческим кредитам регламентировали законом о внешнеэкономической деятельности, государство погашает эти долги за счет налогоплательщиков.

Совет да расчет
В соответствии с законом о ВЭД, условия предоставления госгарантий по коммерческим займам фиксировались кредитными договорами между потенциальным дебитором и банком, обслуживавшим внешнеэкономические операции. Закон устанавливал лимит на привлечение гарантированных кредитов — 5% от общего объема кредитования таких операций, но не требовал ни оформления залога, ни даже оценки финансового состояния заемщика. Правом предоставления гарантий обладало руководство банка.

«Более чем либеральное оформление госгарантий в 1991 году практически не оставляло государству шансов на взыскание долгов в случае невыполнения кредитных обязательств заемщиком, — утверждает Юрий Леонов, директор департамента корпоративного права компании «Салком». — Должностные лица, подписывавшие договор, позволяющий дебитору не возвращать гарантированный займ, ничем не рисковали, регламентированных требований к такого рода договорам просто не было».

По информации источника в Минфине, только один из нынешних проблемных должников привлек и не вернул гарантированный займ в 1991 году. В январе 2006 г. задолженность этой компании перед госбюджетом составляла чуть более 86 млн грн. Три года назад хозяйственный суд отклонил иск налоговой администрации о взыскании этой задолженности на основании отсутствия предмета спора. Кассационные жалобы налоговиков в Высший хозяйственный и Верховный суды также были отклонены.

В 1992 г. на основании постановления Президиума ВР № 2561-ХII (от 15 июля 1992 г.) право предоставления гарантий от имени государства переходит к Кабмину и НБУ. Если быть предельно точной — заемщики сначала обращались в Минэкономики и Укрэксимбанк, с подачи которых проекты гарантированных кредитных договоров рассматривал Валютно-кредитный совет (далее — ВКС), специально созданный при Кабмине. Именно ВКС и принимал окончательное решение о предоставлении госгарантии в каждом отдельном случае. Изначально ВКС состоял из четырех человек — первый вице-премьер, глава НБУ, министр финансов и глава правления Укрэксимбанка.

Год спустя Кабмин вытесняет руководство Нацбанка из состава ВКС и монополизирует право принимать решения о предоставлении гарантий. Основание — правительственный декрет № 25-93 (от 17 марта 1993 г.). Приблизительно тогда же в состав ВКС включают вице-премьеров по вопросам экономической реформы, промышленности и строительства, министров иностранных дел, внешнеэкономических связей, а также председателя Фонда госимущества Украины. Официальная процедура оформления гарантий в 1992-1993 гг., как и раньше, более чем либеральна. С осени 1992 г., по словам Владимира Майстришина, председателя парламентской комиссии, изучавшей причины невозврата гарантированных кредитов, для их привлечения требуется личное одобрение премьера Леонида Кучмы.

17 сентября 1993 г. правительство наделяет ВКС функцией контроля над эффективностью использования кредитов, привлеченных под государственные гарантии (постановление № 768). Ни механизма контроля, ни персональной ответственности ов ВКС, в случае невыполнения обязательств заемщиком, это постановление не предусматривает. 14 предприятий, оформивших в первой ине 90-х гг. гарантированные кредиты на основании решений ВКС, в январе 2006 г. числились в бюджетных должниках.

«ВКС был призван контролировать эффективность использования кредитов и определять целесообразность предоставления гарантий, — говорит Леонов. — Со временем при ВКС создали еще один совет — экспертный, которому надлежало оценивать ТЭО проектов. Эксперты выполняли свои обязанности небрежно. В 1993 г. один наш клиент оформлял товарный кредит на поставку оборудования под гарантию государства. В бизнес-плане, переданном на рассмотрение ВКС, был серьезный недочет, устранение которого требовало дополнительных вложений. Наш клиент попытался получить коммерческий заем, но не смог, поскольку все его имущество находилось в залоге по гарантированному кредиту. Таким образом, оборудование, приобретенное в 1993-м, простаивает, а компания до сих пор не может рассчитаться с государством».

Договорные небрежности
В 1994-м вице-премьер Виктор Пинзеник в официальном письме обратит внимание главы государства на то, что из каждых $100, взятых предприятиями в зарубежных банках под госгарантии, $85 приходится возвращать за бюджетный счет, и попросит президента ликвидировать ВКС. Вместо этого 20 сентября 1995 года Леонид Кучма подпишет Указ № 852/95, обязывающий совет следить за своевременным погашением кредитов. Чуть раньше — 17 августа 1995 г. — в правительственном постановлении № 655 появится более конкретное требование — заключать договор залога между предприятием, привлекающим гарантированный кредит, и Укрэксимбанком (или другим банком, уполномоченным Кабмином). По данным следственной комиссии ВР, из 65 предприятий, получивших кредиты под госгарантии, только 17 (!) заключали договоры залога. Причем большинство таких договоров носили, скорее, формальный характер, некоторые были заключены через 2-3 года после освоения средств.

Источники Контрактов в руководстве Минюста вспоминают, что в середине 90-х гг. документы, подтверждающие предоставление госгарантий, оформляли небрежно — во многих отсутствовали даты и подписи ответственных чиновников, в некоторых — печати какой-либо из сторон. Даже договоры между заемщиком и Укрэксимбанком оформляли небезукоризненно. Цена вопроса — 354,3 млн грн, которые, по информации следственной комиссии ВР, восемь должников отказались вернуть в госбюджет. Украинские суды до сих пор ют, какие погрешности при составлении документов были допущены случайно, а какие — умышленно. Источник в бюджетном комитете ВР утверждает, что погрешности при оформлении гарантии, на основании которых дебитор в перспективе мог избежать взыскания, обходились, в среднем, в 10-15% от суммы кредита.

В 1996 г. право принятия окончательного решения о предоставлении гарантий переходит от ВКС непосредственно Кабмину (постановление № 1027 от 2 сентября 1996 г.). Сам совет превращается в рекомендательную инстанцию, чьи выводы рассматривают на заседаниях Кабмина и утверждают отдельными постановлениями. В 1997 г. правительство в очередной раз усложняет процедуру предоставления госгарантий (практически не изменяя ее содержания) — путевку в жизнь получают лишь коммерческие проекты, которые были одобрены Национальным агентством реконструкции и развития, ВКС и специально созданной межведомственной экспертизой. В рамках последней проектную документацию изучали представители Агентства, министерств экономики, финансов и внешнеэкономических связей. На основании экспертных выводов ВКС принимал решение о предоставлении гарантии, после чего потенциальные заемщики заключали договоры залога (поручительства) с Укрэксимбанком или одним из 12 других уполномоченных банков. И только после этого вопрос о предоставлении госгарантии рассматривали на заседании Кабмина.

Пожалуй, единственное принципиальное процедурное новшество, появившееся в 1997 году — обязательность оценки финансового состояния потенциального заемщика на основании нотариально заверенных копий отчетности (до этого при предоставлении гарантий оценивали только ТЭО проектов и тексты договоров). В 1998 году налоговую службу определяют уполномоченным истцом с целью взыскания задолженности компаний-дебиторов перед госбюджетом. Несмотря на усложнение разрешительных процедур и привлечение к возврату долгов налоговиков, обязательства проблемных дебиторов перед государством в 1998-2003 гг. выросли на 8 млрд грн.

Вместо резюме
Вплоть до декабря 1999 г. Кабмин за бюджетный счет исправно выполняет гарантийные обязательства по непогашенным кредитам. В январе 2000 г. государство приостанавливает выплаты кредиторам. Долг гарантированных дебиторов к этому времени перевалил за угрожающую отметку — $1,03 млрд (31% внешнего долга государства). «Когда в 1999 г. Украина не смогла расплатиться по внешнему долгу, стало очевидным, что практику привлечения коммерческих кредитов под государственные гарантии нужно либо прекратить, либо изменить коренным образом, — говорит Владимир Майстришин. — Заключив соглашение о реструктуризации долга на условиях Парижского клуба, украинскому государству следовало позволить должникам рассчитываться с ним в рассрочку».

«Реструктуризация госдолга предполагала трехлетний льготный период (без выплат), а затем постепенное погашение в течение восьми лет. Если бы в 1999-2000 гг. предприятиям предложили реструктуризацию бюджетных задолженностей с погашением в течение 5-6 лет, нынешний список безнадежных должников был бы вдвое короче», — подчеркивает Майстришин.

31 июля 2000 года на основании президентского Указа № 932/2000 ВКС ликвидируют, а его функции передают Министерству экономики и правительственному комитету по экономическому развитию. Годом позже в законе о госбюджете впервые появляется статья, запрещающая Кабмину предоставлять гарантии от имени государства. (NB! — В законопроекте о госбюджете-2007 такой статьи нет.) Однако, как вспоминают ы бюджетного комитета парламента, почти каждый месяц какая-нибудь компания получала госгарантии на основании отдельного решения ВР. «Возможность привлечения коммерческих кредитов под госгарантии никто не отменял, — говорит Юрий Леонов. — Просто в течение нескольких последних лет применение этого финансового инструмента ограничивали законы о госбюджетах».

Сейчас, когда процедуру предоставления госгарантий определяют не законы, а подзаконные акты, эффективность гарантированного кредитования зависит исключительно от решений правительства. Причем, если верить заместителю министра финансов Вадиму Копылову, соответствующие нормативы еще не разработаны. А это значит, что на текущий момент у правительства развязаны руки, чиновников ничто не сдерживает, кроме совести. Как они воспользуются этими возможностями, мы узнаем уже в следующем году.

Семь нянек гарантируют
Правительство разрабатывает новый порядок предоставления госгарантий погашения коммерческих займов на протяжении пяти лет — с 2001 года, когда был ликвидирован Валютно-кредитный совет при Кабмине. До утверждения нового порядка действует семиступенчатая процедура оформления гарантий

1. Потенциальный заемщик составляет ТЭО проекта, реализация которого предполагает привлечение кредита под госгарантии, составляет проекты кредитного договора и договора залога с одним из банков-агентов, уполномоченных Кабмином, нанимает аудиторов для оценки возможности реализации предмета залога. Подготовленную документацию предприятие передает в профильное министерство.

2. Профильное министерство (МинАПК, Минпромполитики, Минуглепром и т. д.) оценивает полезность проекта для отрасли и (как правило — на уровне замминистра) подписывает письмо-поддержку, с которым предприятие обращается в Минэкономики.

3. Минэкономики рассматривает ТЭО, проект кредитного договора, выводы аудиторов о ценности залога, нотариально заверенную копию бухгалтерской отчетности претендента на гарантии (за два последних года) и справку о состоянии его расчетов с госбюджетом. Проекты компаний-должников, в том числе имеющих просроченную задолженность по погашению ранее взятых кредитов (3 месяца и более), автоматически отклоняются.

4. Получив позитивное заключение Минэкономики, потенциальный заемщик подписывает договор с Минфином о порядке возмещения бюджетных расходов, которые могут возникнуть в случае выполнения государством гарантийных обязательств.

5. Будущий заемщик заключает договор залога с одним из банков, уполномоченных Кабмином обслуживать кредиты, привлеченные под госгарантии.

6. Правительственный комитет по экономическому развитию готовит проект постановления Кабмина о предоставлении госгарантии.

7. Кабмин принимает соответствующее постановление.

Цена и вопросы*
На предложение Минфина об оформлении векселями EUR907,3 млн, $580,4 млн, 1 272,7 млн японских иен и 81,3 млн грн бюджетной задолженности предприятий по кредитам, привлеченным под гарантии государства, дебиторы:

Согласились на всю сумму долга — $33,2 млн и EUR6,9 млн

Корпорация «Агродон» $17,0 млн
АО «Югрыбстрой» EUR6,9 млн
ГАК «Хлеб Украины» $15,2 млн
ОАО «Херсонский хлопчатобумажный $1,0 млн комбинат»
Согласились частично — $6,0 млн из $102,7 млн и EUR229,4 млн общей задолженности

Концерн «Украгротехсервис» $6,0 млн (1,5% погашения)
Начали диалог — EUR60,1 млн и 2,6 млн грн

СП «Укринтерсахар» EUR35,9 млн
ОАО «Надвирнянский лесокомбинат» EUR4,9 млн
ОАО «Харьковский тракторный завод» EUR15,5 млн
НПГА «Научное» EUR1,0 млн
КП «Днепрянка» EUR2,8 млн
Харьковская региональная лизинговая компания 2,6 млн грн
Отказались (или не признали наличие задолженности) — EUR214,1 млн, $95,6 млн, 231,2 млн японских иен

Национальная телекомпания Украины 231,2 млн япон. иен
ОАО «Запорожский производственный $78,3 млн алюминиевый комбинат»
ВНО «Укрптицепром» $15,5 млн
Государственная служба лекарственных EUR29,4 млн средств и изделий медицинского назначения
ОАО «Сумыоблагротехсервис» EUR3,1 млн
ГЛП «Прикарпатлес» EUR1,4 млн
ОАО «Текстерно» $1,8 млн
ОАО «Ориана» EUR170,1 млн
ОАО «Луганский облагротехсервис» EUR2,3 млн
АО «Криопром» EUR4,3 млн
ОАО «Львовагромашремснаб» EUR3,5 млн
Не ответили — EUR396,8 млн, $348,9 млн, 1 041,4 млн японських иен, 78,6 млн грн

ОАО «Кицманское РТП» 0,3 млн грн
УО «Укрфармация» EUR19,4 млн
Ассоциация «Земля и люди» $54,9 млн
АХК «Укрнефтепродукт» $117,0 млн
ЗАО «Украгробизнес» $5,7 млн
ОАО «Центральный ГОК» 252,9 млн япон. иен
ОАО «Укримпэкс» $7,3 млн
АО «Силур» EUR18,3 млн
ХК «Реле и автоматика» EUR37,1 млн
ОАО «Чексил» EUR7,6 млн
ОАО «Украгротех» EUR0,09 млн
Украинская аграрная биржа $65,6 млн
ГП «Агентство по реструктуризации $46,6 млн задолженности предприятий АПК»
Государственный комитет 77,6 млн грн по материальному резерву
НАК «Украгролизинг» 0,7 млн грн
УЗТФ «Биомед» EUR96,3 млн
Корпорация «Украгропромбиржа» $149,7 млн
АО «Агрофирма «Славутич» EUR0,6 млн
СП «Дако» EUR8,9 млн
ОАО «Северный ГОК» 788,5 млн япон. иен
Агрофирма «Заря» EUR6,1 млн
ОАО «Макеевский металлургический комбинат» EUR133,1 млн
ООО «Криогенные технологии» EUR11, 8 млн
ОАО «Агромашсервискомплект» EUR4,0 млн
АО «Агросоюз» EUR3,6 млн
ЗАО «Агропроминвест» EUR4,7 млн
ПФ «София Киевская» EUR1,1 млн
АО «Стальметиз» EUR0,7 млн
СП «Ратай» $2,1 млн
АО «Эпос-Холдинг» EUR43,4 млн
* По данным Минфина по состоянию на 11 августа 2006 г.

Мария БОНДАРЬ

Инф. kontrakty