Оценить реальность проекта бюджета-2007 невозможно, поскольку нет основополагающих документов

На минувшей неделе Кабмин одобрил разработанный Министерством финансов проект Бюджетной резолюции на 2007 год с дефицитом 2% ВВП, или около 10 млрд. грн. Министр финансов Виктор Пинзеник отметил, что вопрос финансирования дефицита бюджета открыт, еще нужно определить, будут это поступления от приватизации или заимствования (вероятно, внешние). Минфин рекомендует профинансировать дефицит за счет средств от приватизации, так как финансирование его за счет заимствований приведет к увеличению государственного долга. Что ж, правильная мысль, особенно в свете размера внешнего долга и его отношения к ВВП Украины…

Напомню, что в соответствии с Конституцией Украины бюджет готовится правительством и утверждается Верховной Радой ежегодно на период с 1 января по 31 декабря. До подачи на рассмотрение парламента проекта бюджета правительство разрабатывает проект "Основных направлений бюджетной политики" на следующий период. Верховной Раде предписано не позднее начала июня провести парламентские слушания по этому вопросу.

Параллельно Нацбанком подается проект "Основ денежно-кредитной политики" на этот же период. В соответствии с Бюджетным кодексом Украины, подготовка предложений к закону о бюджете на следующий год начинается с рассмотрения Отчета правительства об исполнении бюджета за прошлый год. Отчет нужно подать не позднее 1 мая года, следующего за отчетным.

Здесь позволю себе сделать небольшую, но важную ремарку. Кто-то читал "Основы денежно-кредитной политики" от НБУ на 2007 год? Насколько известно автору, общественность их не видела. А, простите за нескромный вопрос, проект "Основных направлений бюджетной политики" Кабмином разработан? Снова нет! А отчет о выполнении бюджета за прошлый год звучал в стенах здания "под куполом"? Опять же нет! А ведь с 1 мая минуло уже почти три недели. Ну как же — праздники, посадка картофеля, создание коалиции, "золотой матч" чемпионата Украины по футболу, "Евровидение", шашлыки, цветущие каштаны et cetera. Разве до отчета, до "основных направлений" и "основ политики", когда после долгой зимы вокруг так и ходят длинноногие красавицы в мини-юбках? Но как же тогда закон, простите за наивный вопрос?!

А все дело в том, что по действующему законодательству только после выполнения всех вышеперечисленных "опций", а также рассмотрения "Основных направлений бюджетной политики", Верховной Радой Украины принимается Бюджетная резолюция, исходя из которой правительству даются соответствующие поручения. В общем, грустно. От игнорирования правительством законодательства.

Понятно, что министр финансов Пинзеник старается соблюсти сроки подачи документов, но проект Бюджетной резолюции бессмыслен хотя бы потому, что Минэкономики до сих пор не определилось с собственными прогнозами. С начала года оно уже несколько раз меняло оценки будущего Украины на этот год, поэтому можно догадываться, что и на 2007 год показатели будут пересмотрены неоднократно.

По последним данным, 10 мая министерство предсказало рост ВВП-2007 на 4,2% при инфляции 10%. А на следующий день министр экономики Арсений Яценюк заявил, что "есть целая серия факторов, которые могут влиять на прогноз". По его мнению, ключевыми будут цены на энергоносители и внешняя конъюнктура. С точки зрения автора, наиболее сильным аргументом в пользу наличия "факторов" подобного рода является предстоящая вполне вероятная смена того же министра экономики. Кроме того, нынешнее правительство не может даже предположить, каким получится бюджет-2007 в исполнении нового состава Верховной Рады. Например, в прошлом году, при предсказуемом поведении парламента, Кабмин обещал в резолюции дефицит не более 2% ВВП. В реальности показатель утвердили на уровне более 2,5%. Да и при этом автор предпочитает умолчать о позиции Министерства промышленной политики, которое вообще ни дает никаких внятных прогнозов.

Возможно, все дело в том, что если в случае с цивилизованными государствами Бюджетная резолюция является стратегическим планом правительства, который оно же будет выполнять, то у нас парламент обеспечивал себе этим документом постоянный повод для критики правительства. Бюджетная резолюция всегда увеличивала требования к правительству, заставляя его принимать нереальный бюджет. Эту тенденцию хотелось бы переломить. Получится ли?

Мы должны попытаться превратить Бюджетную резолюцию в инструмент стратегического планирования в бюджетной сфере, но для этого необходимо развернуть процесс согласования между парламентом и правительством. Эта процедура, как и необходимая Бюджетная резолюция, является одновременно удобной и неудобной как для правительства, так и для парламента. Нереалистичное планирование получается в результате требования Верховной Радой завышенных расходов, в первую очередь на социальные выплаты. Такое положение вещей является способом Верховной Рады противостоять Кабмину — оно создает поле для критики правительства. Но, с другой стороны, когда истинное положение вещей известно только Кабмину, это дает ему очень широкие полномочия. "Ручное управление", "пожарные методы" — все это является компенсацией правительства за такую "подотчетность" парламенту, которая, кстати говоря, сохранилась и в условиях измененной Конституции.

Правильная же Бюджетная резолюция дает Верховной Раде реальную возможность изменить свою политику по отношению к правительству. Парламент, утвердив реальный, выполнимый документ, имеет все основания заставить правительство отвечать за свои действия. Имеет смысл сделать Бюджетную резолюцию прозрачной и понятной. Причем необходимо уточнить, что Бюджетная резолюция никогда не может заменить бюджет — у них разные задачи. Бюджет — это тактический инструмент, посредством которого не осуществляется никакое средне- и долгосрочное планирование. Роль планирования выполняет Бюджетная резолюция. Она призвана сделать политику правительства последовательной (правительство отчитывается в том, что принимаемый бюджет соответствует долгосрочным целям, заложенным в резолюции).

Стоимость нереального бюджета очень высока и выражается не только в объеме недофинансирования. Условно ее можно разделить на две части: материальную и психологическую. Причем если материальные издержки можно хоть как-то измерить (незавершенное строительство, прекращение финансирования различных программ), то психологические (невозможность осуществления какого-либо планирования и связанные с этим потери) нельзя даже оценить. Таким образом, стоимость принятия нереального бюджета неизвестна. Но крайне велика. А учитывая данные макроэкономического прогноза, допущение завышенных доходов является чем-то близким к самоубийству.

Реален ли возможный бюджет-2007? Ответ на этот вопрос был дан выше — оценить это не представляется возможным хотя бы в силу того, что никто не видел ряда основополагающих документов, а Минэкономики и Минпромполитики не могут дать устойчивого прогноза. Безусловно, плохо то, что мы имеем дефицит государственного бюджета. Конечно, принятие бездефицитного бюджета не исправит ситуацию радикальным образом, но он ликвидирует хотя бы проблемы, выражаемые объемами недофинансирования. Бюджет без дефицита не является панацеей, но для ликвидации проблемы "хронической" дефицитности бюджета, необходимо регулярно принимать его с превышением доходов над расходами в течение как минимум нескольких лет. Лишь после этого можно постепенно снижать уровень налогообложения и задолженность субъектов экономики.

Каковы же причины предполагаемого дефицита бюджета на следующий год? Во-первых, смею предположить, это связано с существенным сокращением поступлений в государственный бюджет отчислений в виде налога на прибыль. Особое внимание хотелось бы обратить на "лидерство" в этом вопросе главного налогоплательщика страны — НАК "Нефтегаз Украины". Негативно повлияло на прогноз бюджета и массовые возвраты НДС в минувшем году первым "оранжевым" правительством.

Вследствие этого в текущем и следующем годах экспортерам стоит ожидать проблем с возмещением НДС. Но будем честны хотя бы перед самими собой — для того чтобы мы смогли добиться бездефицитности главного финансового плана страны, необходимо в первую очередь сократить финансирование бюджетной сферы. Пересмотр ее на основе программного подхода позволит превратить выплаты из бюджета не в постоянное решение, а в инструмент помощи: предприятиям — чтобы модернизировать производство, а трудоспособным гражданам — чтобы найти оплачиваемую работу.

Такое сокращение называют непопулярными мерами, но эти меры не столько непопулярны, сколько непривычны. Граждане получили бы от них только выгоду. Прямая выгода происходит из улучшения эффективности государственных расходов и вследствие этого — большего финансирования по приоритетным направлениям (здравоохранение, образование). Но помимо этого граждане также получат сигнал о том, что правительство находится в той же реальности, что и они. Понимание гражданами происходящего является необходимым условием для активного участия в нем.

Что можно сказать о рекомендациях в вопросах составления бюджетной резолюции на следующий год? Конечно же, хотелось бы, наконец, получить хоть некоторые преобразования в системе налогообложения. Основами фискальной стратегии правительства должны стать контроль над расходами, прекращение роста государственного долга, который приближается к критической, по мировым канонам, отметке, создание условий для устойчивого операционного профицита бюджета. Ключевой аспект фискальной стратегии правительства должен базироваться на поддержании фискальных излишков. Поддержка уровня доходов и снижение уровня расходов с целью увеличения излишков, направляемых на уменьшение уровня задолженности экономики и государственные инвестиционные программы, на сегодняшний день являются основными принципами фискальной стратегии развитых стран.

Все вышеперечисленное — необходимые условия для стабильного инвестиционного климата, в котором субъекты хозяйствования имеют четкое представление о своем будущем. Правительство должно совершать эффективные расходы в таких приоритетных областях, как образование и здравоохранение. Это может быть достигнуто путем внедрения программного подхода к формированию государственных расходов. Правительство также должно направлять средства из неэффективных статей (которые невозможно проконтролировать) в приоритетные области. Кроме того, комитетам Верховной Рады необходимо установить лимиты средств на законодательные инициативы. Это должно быть сделано для того, чтобы Бюджетная резолюция могла обеспечить последовательность бюджетного планирования, чтобы оно не нарушалось резкими скачками расходной и доходной части.

Вот только почему-то оптимизма у автора в этих вопросах нет. Даже если процесс создания коалиции закончится в ближайшее время, дело до бюджетных документов не дойдет, пока не завершится формирование органов власти. Дальше традиционно "жаркий" политический сентябрь, проблемы с газом и ценами на него и многое, многое другое. Кроме того, невозможно предположить — когда мы получим хоть сколько-нибудь реальный прогноз по ВВП, промышленному производству и инфляции? Боюсь, что наш госбюджет на следующий год будет приниматься в лучших украинских традициях — под елочками, возле лестниц в здании парламента. И кому в таких условиях нужна Бюджетная резолюция? Честно говоря, обидно за труды Пинзеника, не многие в состоянии их оценить. И почти никто не собирается обращать на них внимание…

Вячеслав Бутко

Инф. versii