Тендерная процедура закупок не только не снизила уровень коррупции на госпредприятиях, но еще больше усложнила управление ими в кризисных ситуациях

«Необходимо немедленно остановить действующую процедуру закупок товаров, работ и услуг за государственные деньги. Иначе может быть сорвана подготовка топливно-энергетического комплекса Украины к осенне-зимнему максимуму нагрузок», — заявил народный депутат Владимир Бронников на заседании парламентского Комитета по вопросам ТЭК. Это заявление стало еще одним свидетельством того, что проблемы в сфере государственных закупок нужно срочно решать. От этого зависит не только эффективное управление огромными денежными потоками — реальный годовой объем госзакупок, по данным спикера Верховной Рады Александра Мороза, составляет 120 млрд гривен, — зачастую это вопрос национальной безопасности.

По инициативе парламента 12 сентября была создана специальная рабочая группа по вопросам тендерных закупок, в которую вошли представители Кабинета министров и Верховной Рады. Она должна разработать законопроект о внесении кардинальных изменений в действующий Закон «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства». «Практика применения этого закона подтвердила его несовершенство», — считает спикер Верховной Рады Александр Мороз. Сейчас в парламенте обсуждается двадцать восемь вариантов изменений в сфере тендерных госзакупок. В ближайшее время ожидают появления еще одного варианта — правительственного. По мнению наблюдателей, согласовать позиции по столь сложной и многогранной проблеме в установленный для межведомственной рабочей группы срок — к 1 октября — вряд ли удастся.
Хотели как лучше

Весной этого года вступили в силу изменения к закону о госзакупках, обязавшие все без исключения государственные предприятия закупать товары, работы и услуги на тендерной основе. Это значительно расширило поле применения документа о госзакупках, поскольку до этого тендерный принцип распространялся лишь на госучреждения: правительство, министерства, госкомитеты, обладминистрации и другие ведомства. Принятый еще в 2000 году закон призван контролировать миллиардные финансовые потоки государственного и местного бюджетов, Национального банка и целевых фондов. По мнению экспертов, учитывая запредельный уровень ведомственной коррупции, такой шаг вполне оправдан. Масштабы махинаций (закупки чиновниками товаров у приближенных к ним фирм по завышенным ценам и другие нарушения) прямо зависят от ранга государственного управленца.

Препятствовать воровству государственных денег должны были тендеры. Впервые их ввели в 2000 году, но уже в 2005-м на волне антикоррупционной полемики пришедшей к власти оранжевой команды закон о госзакупках был серьезно доработан. В частности, изменилась практика рассмотрения жалоб участников торгов. Ранее сменить оценку предложения, внести поправки в тендерную документацию могла только специальная комиссия Министерства экономики: после принятых нововведений была создана межведомственная комиссия. Кроме того, был отрегулирован порядок обжалования решений тендерного комитета через суд. «Если кто-либо из участников торгов обращается в суд, до разрешения спора в качестве обеспечительных мер приостанавливаются все расчеты по договору. Тогда как раньше бывали случаи, когда после привлечения заказчика к ответственности (зачастую — уголовной) за нарушения, допущенные во время проведения тендера, договор все равно выполнялся», — рассказывает бывший первый вице-президент Тендерной палаты Антон Яценко.

Кроме борьбы с коррупцией, закон стимулировал создание конкурентной среды для поставщиков работ, товаров и услуг. Правительство больше не имеет права издавать постановления об особых условиях закупок, обязывающие предприятия приобретать продукцию у конкретной фирмы по завышенной цене.

Желаемое и доступное

Оказалось, это был тот случай, когда реализация в целом правильной и нужной идеи полностью дискредитировала ее саму. «Как бывший губернатор я знаю, что прозрачно организованные тендеры должны приносить экономическую выгоду. Но я также знаю и то, что у нас тендер проводится лишь тогда, когда заранее известно, кто его выиграет», — сказал «Эксперту» народный депутат и бывший глава Харьковской облгосадминистрации Евгений Кушнарев.

Одним из первых с публичной критикой запущенной процедуры контроля над эффективным использованием денежных средств выступил президент НАЭК «Энергоатом» Юрий Недашковский: «Попытка с наскока, во время предвыборной лихорадки, упорядочить систему государственных закупок завершилась полным провалом. Материально-техническое обеспечение и научное сопровождение безопасной эксплуатации атомных электростанций этим законом практически парализованы». Дело в том, что под действие закона о госзакупках попали и естественные монополии. Их деятельность зачастую связана с риском возникновения техногенных катастроф, так что любое промедление с реализацией того или иного решения может обернуться непоправимыми потерями. Так, действующий закон исключает возможность срочной замены вышедшего из строя оборудования на ядерных объектах, оперативных поставок необходимых для гарантирования ядерной безопасности расходных материалов, химических реагентов, специальных устройств, а также срочного привлечения услуг специализированных организаций для предотвращения, локализации или ликвидации последствий аварий. А предусмотреть такие происшествия зачастую невозможно. Похожие проблемы и у других предприятий энергетической сферы, и не важно, идет ли речь об аварии на газопроводе или разрыве линий электропередач. На подготовку тендера уходит до трех месяцев — это еще один серьезный недостаток существующей процедуры, поскольку большинство предприятий вынуждено совершать внеплановые срочные закупки.

Обсуждаемый закон вводит абсолютно неоправданные ограничения: его нормы запрещают покупать более качественное, но и более дорогое оборудование, предпочтение отдается дешевым аналогам. К примеру, применяемое на опасных объектах оборудование обязательно должно быть проверено опытом предыдущей эксплуатации. Использование апробированных технологий — ключевой принцип ядерной безопасности, тогда как законом о государственных закупках предусмотрено, что заказчик должен выбрать на тендере то оборудование, которое дешевле. А это прямой путь к снижению безопасности работы АЭС.

Кто зарабатывает на процедурах
Закон применим ко всем покупаемым за государственный счет товарам, работам и услугам при условии, что стоимость разовых закупок превышает 30 тыс. гривен, а работ — 300 тыс. Его действие не распространяется только на услуги водо-, тепло- и энергопоставок, водоотвода и обслуживания канализационных систем, телекоммуникационных и железнодорожных услуг, а также услуг, предоставление которых связано с государственной тайной. Остальные госпредприятия (включая казенные и коммунальные), в уставном капитале которых доля государства превышает пятьдесят процентов, обязательно должны покупать необходимое оборудование, работы и услуги на конкурсной основе.

Организация торгов начинается с подготовки государственным заказчиком тендерной документации. Затем потенциальные участники торгов могут ознакомиться с пакетом документов для формирования предложений. Открытость и прозрачность на всех стадиях запущенной процедуры — главное условие любого тендера. Согласно закону о госзакупках, в прошлом году для общественного контроля тендерных торгов была создана общественная неприбыльная организация — Тендерная палата Украины. Первым делом эта структура внедрила на рынке единую информационную систему zakupivli. Заказчики и участники тендеров могут размещать на этом ресурсе платные объявления о предстоящих закупках. Система принадлежит коммерческой структуре ООО «Европейское консалтинговое агентство». Плата за одно объявление может достигать тысячи гривен, причем порой таких объявлений приходится размещать не одну сотню. Бывает и так, что стоимость одного объявления составляет десятую часть всей стоимости товара, который госпредприятие собралось купить на тендере. Претензии к существующей организации закупок вылились в то, что в июле Антимонопольный комитет оштрафовал «Европейское консалтинговое агентство» на 100 тыс. гривен за монополизацию этого сегмента рынка услуг. Комитет предложил Верховной Раде узаконить деятельность минимум трех аналогичных информационных сайтов.

Вместо тендера — аукцион

Специалисты утверждают, что проведение открытых тендеров часто приводит не к снижению цены, а, наоборот, к ее повышению, то есть тендер превращается в свою противоположность — аукцион. «Это происходит не столько из-за несовершенства тендерных процедур, сколько из-за нецелесообразности их применения в конкретном случае. Коммерческое предприятие каждый раз определяет, какие процедуры эффективнее позволяют осуществить закупку. Государственные компании этим законом такой возможности лишены», — говорит Юрий Недашковский. Зачастую проигравшие участники торгов забрасывают госпредприятия жалобами с требованием отменить все результаты проведенных торгов. Изготовленные по одному шаблону претензии также рассылаются всем уполномоченным контролирующим структурам, а то и на имя президента, премьера и других руководителей страны. В результате в судебном или административном порядке на неопределенный срок блокируется процедура подписания контракта с победителем тендера, причем часто это происходит на фоне аварийной или чрезвычайной ситуации на предприятии. Кроме того, несовершенство тендерных процедур отбивает у многих компаний желание в них участвовать. Хотя именно в производимом ими оборудовании нуждается объявивший конкурс госзаказчик. Выигрывают от этого только посредники, специализирующиеся на перепродаже оборудования, стоимость которого начинает неоправданно расти. Это коснулось четырех тысяч государственных предприятий.

Контролеры не помеха

Контролируют расходы по госзакупкам парламент и правительство. Антимонопольный комитет получил право требовать от распорядителей государственных денег (то есть заказчиков) отчеты о результатах торгов. В свою очередь, комитет отчитывается перед Кабинетом министров и Счетной палатой. По итогам года Антимонопольный комитет совместно со Счетной палатой обязан отчитываться перед Верховной Радой. Контролировать закупки также обязаны Государственная контрольно-ревизионная служба, Государственное казначейство, Министерство статистики и правоохранительные органы. Теоретически при таком количестве ревизоров на каждом из четырех тысяч предприятий можно было бы поставить по тройке смотрящих.

Согласно данным из отчета Счетной палаты за 2005 год, объем государственных средств, использованных вне тендерной процедуры или с ее нарушением, вырос на 11%: из общей суммы закупок — 54 млрд гривен (эта цифра не включает закупки госпредприятий, присоединившихся к тендерной процедуре лишь в этом году) — могли быть отмыты свыше 27 млрд, то есть эти деньги потрачены без применения тендерных процедур. В отчете Счетной палаты приводится множество выявленных нарушений со стороны тридцати пяти распорядителей средств госбюджета на сумму около четырех миллиардов гривен. Львиная доля этих нарушений приходится на Государственную службу автомобильных дорог Украины (3,6 млрд гривен) и Государственный департамент по вопросам исполнения наказаний (102 млн).

Неудачный эксперимент с тендерными торгами показал необходимость четко разграничить процедуры закупок на конкурентные и неконкурентные — это устранит проблемы при закупках оборудования для предприятий атомной промышленности, в частности, участвующих в ликвидации последствий ЧП. Поскольку ядерное топливо для АЭС компания «Энергоатом» может покупать только у российской фирмы ТВЭЛ, тендер здесь не нужен. А закупки автомобилей для служебного пользования атомщики, как и все другие предприятия, все же обязаны делать на тендерах. Необходимо сократить сроки подачи тендерных предложений, увеличив при этом время для их оценки, а также снизить плату за объявления о торгах. Наконец, нужно составить реестр недобросовестных участников торгов.

В ближайшее время правительству и парламенту придется найти необходимый баланс (на уровне закона), который позволит, с одной стороны, продолжить борьбу с отмыванием государственных средств, а с другой — не станет дополнительным препятствием в управлении предприятиями государственной формы собственности, которое и без того оставляет желать лучшего.

Замкнутый круг
О трудностях, с которыми столкнулись крупные государственные предприятия после введения тендерной процедуры закупок, корреспондент "Эксперта" беседует с секретарем тендерного комитета николаевского машиностроительного комплекса "Заря-Машпроект" Анатолием Абикуловым:

- Газотурбинные агрегаты из Николаева используют для кораблей Военно-морского флота Украины, России, Индии, Вьетнама, Сингапура и других стран. При этом "Заря-Машпроект" работает в тесной кооперации с российскими производителями. Способствует ли эффективной работе тендерная процедура закупок? - При изготовлении газотурбинных агрегатов наше предприятие применяет около десяти тысяч разного рода изделий и комплектующих. Примерно треть из этого объема мы закупаем у российских монополистов, поскольку больше никто таких изделий не выпускает. К примеру, титановый прокат для изготовления лопаток компрессора газовой турбины мы поставляем с Урала. Там же закупаем и жаропрочные материалы на основе никеля. Целый ряд комплектующих изделий поставляем из Уфы. Вообще после развала Советского Союза в России осталось много предприятий электронной промышленности, с которыми мы продолжаем работать. "Заря-Машпроект" вынужден покупать эти комплектующие на тендере. Если закупки осуществляются у одного поставщика, необходимо получать специальное разрешение.

- Куда вы обращались за такими разрешениями?
- Разрешения на проведение тендера выдаются в Антимонопольном комитете и Счетной палате. Но последняя не дает разрешений без заключения независимого эксперта. Кто этот эксперт - никто не знает, законом это не регламентировано. Мы обращались в Торгово-промышленную палату, но там сказали, что заключение смогут выдать только после того, как проведут маркетинговые исследования по всем странам, чтобы определить, какие фирмы выпускают аналогичную продукцию. Время уходит, а производство не должно останавливаться. Мы обращались в Министерство промышленной политики, курирующее наше предприятие. Оказалось, там тоже нет подразделения, которое занималось бы исследованием рынка, где работает наше предприятие. Круг замкнулся. На получение каждого разрешения предусмотрен месяц, но мы не можем так работать.

- Многие предприятия выступают против нововведений, отождествляющих деньги госпредприятий с финансами государственных органов. В чем проблема?
- Предприятие само зарабатывает эти деньги, речь не идет о бюджетном финансировании. Наоборот, согласно закону, заводы отчисляют ину своей прибыли в казну. При этом мы работаем на очень нестабильных рынках. К примеру, мы запланировали получение определенной прибыли, а наши заказчики неравномерно оплачивают поставки. В свою очередь, мы провели тендеры, но оплатить фирме комплектующие нечем. Приходится брать кредиты под высокие проценты. Тендер ставит нас в очень жесткие условия. На его проведение законом отведено сорок пять дней - это большой срок. Часто возникает неопределенность: провели тендер, а победителя нет, потому что не набралось достаточного количества контрагентов. Но заводу нужны материалы и комплектующие изделия здесь и сейчас. Выходит, что мы должны проводить следующий тендер, а это еще сорок пять дней. В законе не сказано, когда все это должно закончиться: один тендер, второй - так может продолжаться до бесконечности.

- Возможно, предприятия должны заранее создавать неприкосновенный запас комплектующих изделий, а их закупку осуществлять на тендерах?
- У "Зари-Машпроект" есть определенный запас, но его недостаточно, поскольку заранее предусмотреть все непредвиденные ситуации невозможно. Представляете, каких размеров должны быть склады, чтобы хранить такие запасы? Я уже говорил, что предприятие использует огромное количество материалов. К примеру, у ведущих западных фирм тоже нет таких складов, на которых можно держать запасы комплектующих изделий, рассчитанных на треть годовой программы работы, поскольку это экономически невыгодно, не по-хозяйски. Тендерные закупки у них, конечно, есть, но там все совершенно по-другому.

Нужно дорабатывать закон
Евгений Кубко, президент юридической фирмы "Салком":
- Установленные законом процедуры осуществления закупок на всех своих стадиях отличаются чрезмерной бюрократизацией. Нормы, которые их регулируют, создают большие возможности для злоупотреблений со стороны государственных структур, задействованных в процессе. Механизмы регулирования этих и многих других вопросов, заложенные в законе, являются главным фактором, который делает обеспечение прозрачности и некоррумпированности государственных закупок на данном этапе недостижимым. Закон недостаточно учитывает опыт ведения подобной деятельности, наработанный в развитых странах. Прежде всего речь идет о предварительном определении компаний, потенциально способных осуществить поставку товаров (выполнение работ или услуг) для государственных нужд, а также о недопустимости заключения контракта на закупку два и более раз подряд с одной и той же компанией. Все это еще раз подтверждает, что законодатели и юристы-практики должны совершенствовать правовые механизмы тендерных закупок, в частности, привести их в соответствие с мировыми стандартами. Однако уже сейчас для заинтересованных лиц существует механизм обжалования необоснованных решений уполномоченных инстанций через органы административной юстиции.

Наталка Прудка

Инф. expert