Говорить о подчинении Нацбанка правительству пока рано

В главном финансовом документе этого года прибыль Нацбанка как категория доходов бюджета малозаметна. Но имущество НБУ — государственная собственность, и значит, мы имеем достаточно обоснованное право требовать перечисления в госбюджет максимально возможной суммы денег. Кроме того, НБУ реализует монополию по денежной эмиссии и организации денежного обращения, а это самая прибыльная монополия во всем мире. Печатание денег — наиболее доходный вид деятельности. Во всех странах мира эта монополия государственная. У нас она тоже формально государственная, а, по сути, стала частной. Поскольку НБУ полностью подчинил ее использование своим ведомственным интересам.

"Неуставная" прибыль. Сразу замечу, что Национальный банк не является организацией, для которой получение прибыли — это цель уставной деятельности, поэтому он должен отправлять ее в бюджет. Если у НБУ после формирования своих фондов, в том числе фонда материального поощрения сотрудников, социального развития и т. д., остается нераспределенная прибыль, то она, по идее, должна направляться в бюджет. Нацбанку прибыль как таковая, в принципе, не нужна. Главное — обеспечение его разумных (подчеркиваю — разумных) расходов за счет формируемой прибыли.

Как мы заметили выше, основная функция НБУ приводит к формированию эмиссионного дохода. Кроме того, он реализует целый ряд хозяйственных функций, которые теоретически могут быть выведены из него. Система платежно-расчетных отношений — коммерческая в большинстве стран мира функция, которая осуществляется системой расчетных банков. У нас ее существенную часть (национальная система электронных массовых платежей) осуществляет Нацбанк. Эта деятельность может быть выведена за рамки НБУ и проводиться на коммерческих условиях.

Не менее двойственной является ситуация и с печатанием акцизных марок для ГНАУ или бланков паспортов для МИД. Глупо спорить — непрофильный для Нацбанка вид деятельности. Но ведь никто другой в Украине не располагает оборудованием для столь сложной и качественной печати. Помимо этого, Банкнотно-монетный двор НБУ чеканит ордена и медали. Опять же — можно передать этот вид деятельности иной организации. Но по сравнению с коммерческими структурами чеканка орденов и медалей Нацбанком намного дешевле.

И здесь мы подходим к сакраментальнейшему вопросу: а не слишком ли большая самостоятельность у Национального банка Украины? Сложность сегодняшних экономических проблем, вызванных возрастанием международных денежных потоков и прозрачностью границ, радикальным изменением всей мировой экономики, требует высочайшего профессионализма государственных органов, ответственных за проведение денежно-кредитной политики.

Мировой опыт. Законодательство разных стран предусматривает различные формы взаимодействия центробанков и органов государственной власти. В Великобритании, Франции, Италии, Японии и некоторых других странах министерства финансов уполномочены давать инструкции центральным банкам, однако на практике такие случаи довольно редки. Как правило, согласие достигается на заседаниях правительства, союзов предпринимателей и банкиров и находит отражение в подписании представителями министерства финансов и центрального банка совместных заявлений. В других государствах предусмотрена отчетность центральных банков перед парламентами. Так, Федеральная резервная система (ФРС) США представляет Конгрессу отчет о своей деятельности дважды в год, а центральные банки Германии и Японии направляют отчеты в парламенты своих стран ежегодно.

Право центрального банка самостоятельно определять финансовую политику страны обычно обеспечивается несколькими способами. Во-первых, его руководители (председатель правления, ы совета директоров) назначаются или избираются на срок, значительно превышающий срок полномочий назначающего лица или органа, причем без права досрочного отзыва. Так, управляющий Немецкого федерального банка назначается сроком на 8 лет, президент и ы совета управляющих ФРС в США — на 14 лет. Досрочная отставка председателя применяется лишь в случае совершения им уголовного преступления, установленного вступившим в законную силу приговором суда, или при систематическом нарушении законодательства, регулирующего деятельность центрального банка (помимо отставки по личному заявлению или по состоянию здоровья).

Во-вторых, законодательство закрепляет за центральным банком возможность отказа от финансирования бюджетного дефицита и предоставления правительству необеспеченных кредитов. Бесплатное и льготное кредитование бюджетного дефицита или запрещается вообще, или резко ограничивается и жестко лимитируется. Но — именно бесплатное и льготное, как это практиковалось в Украине.

Перейдем к конкретным примерам. В Германии Бундесбанк наделен правом запрещать правительству любые действия, нарушающие стабильность цен. Прямое кредитование немецкого правительства разрешено со строгими ограничениями. Главный банк Германии подотчетен парламенту. Согласно законодательству, он не обязан выполнять указания федерального правительства. Но федеральное правительство может принимать участие во всех заседаниях центрального совета банка (без права голоса), предлагать вопросы для обсуждения и вносить предложения.

В США главная функция Федеральной резервной системы — обеспечение стабильности цен и другие действия, которые могут ей противоречить (например, стимулирование занятости). Прямое кредитование правительства запрещено. ФРС подотчетна парламенту. Но решения ФРС не подлежат ратификации со стороны президента или любого работника правительства. Однако ФРС действует обычно в рамках общих целей финансовой политики, проводимой правительством.

Во Франции также главная функция центробанка — это стабильность цен. Руководитель центрального банка назначается кабинетом министров, но приносит присягу президенту. До истечения срока полномочий глава французского центробанка не может быть отозван. Прямое кредитование правительства разрешено с ограничениями. По кадровым вопросам, а также по проекту распределения прибыли решения генерального совета национального банка требуют одобрения со стороны министра финансов.

В Италии центробанк отвечает за стабильность национальной валюты. Прямое кредитование правительства разрешено без ограничений. Подотчетен исполнительной власти — казначейству Италии. Центробанк Италии обязан следовать всем его рекомендациям. Выступает в качестве правительственного консультанта. В Японии главная функция центрального банка — обеспечение стабильности цен, но без права вмешиваться в деятельность правительства. Прямое кредитование правительства разрешено без ограничений. Центральный банк Японии подотчетен парламенту.

В Англии прямое кредитование правительства тоже разрешено без ограничений. Центральный банк подотчетен казначейству и даже находится под его полным контролем. Обязан следовать всем рекомендациям казначейства. Фактически обладает лишь консультативной функцией.

В развивающихся странах ситуация иная. Здесь центробанки рассматриваются в первую очередь как средство тотального государственного контроля над сферой денежно-кредитного обращения и финансирования неэффективного производства. Хотя центральные банки в таких странах могут и не быть юридически связаны указаниями правительства, тем не менее на практике они чрезвычайно подвержены его давлению. Каналы воздействия. Но когда говорят о независимости центробанка, то имеют в виду независимость в выборе целей и/или средств достижения этих целей. Так, например, в законе о ФРС США говорится, что задачей центрального банка является стабильный уровень цен. Можно сказать, что ФРС обладает достаточной независимостью в выборе целей денежно-кредитной политики.

Другой вид независимости — это независимость в выборе средств достижения целей (инструментов политики). Независимость в выборе средств предполагает, что способы достижения цели могут быть разнообразными, то есть центробанк волен делать для этого все, что он сочтет необходимым. В принципе, законодательство может накладывать определенные ограничения на свободу центрального банка в выборе инструментов. Так, например, считается бесспорным, что рост денежной массы рано или поздно приведет к пропорциональному росту цен, однако связь между предложением денег и инфляцией в большинстве экономик является нестабильной. В частности, не всегда очевидно, с каким лагом денежная экспансия влияет на цены. В таком случае, по-видимому, имеет смысл "перепробовать" весь ассортимент имеющихся средств, т. е. пытаться таргетировать денежную массу, процентную ставку или номинальный обменный курс по отдельности либо в какой-то комбинации, чтобы в конце концов выбрать наилучшее средство.

И здесь мы возвращаемся к тому, о чем шла речь вначале. Дело в том, что другой потенциальный косвенный "канал воздействия" — это утверждение сметы расходов центрального банка (в нашем случае — Национального банка), включая должностные оклады председателя и его заместителей, а также ов правления. Следует сказать, что, помимо денежно-кредитной политики и банковского надзора, центральный банк оказывает еще ряд важных услуг экономике, таких как поддержание системы расчетов и обслуживание денежно-наличного оборота. И эти услуги сопряжены с издержками, например, затратами на хранение, пересчет, транспортировку и проверку наличных денег. В принципе, такие расходы Нацбанку должны компенсироваться. Если у заинтересованных лиц есть способ влиять на зарплату председателя и смету расходов НБУ, то это может создать "благоприятные" условия для торга с Нацбанком по тем или иным вопросам и, таким образом, подорвать независимость НБУ в принятии решений.

Косвенным свидетельством отсутствия независимости центрального банка может служить высокий средний темп инфляции в экономике, о чем упоминалось выше. Это наблюдение часто приводится в качестве аргумента, когда говорят о том, что предпочтительнее использовать темп инфляции в качестве ориентира денежно-кредитной политики, по сравнению, например, с денежной массой. Низкая инфляция может означать, что центральный банк страны не подвержен влиянию групп интересов, а значит, служит "лакмусовой бумажкой" независимости главного банковского учреждения страны.

Информационная прозрачность НБУ перед обществом является балансирующим фактором по отношению к независимости. Подобно тому как независимость позволяет Нацбанку принимать самостоятельные и эффективные решения, информационная прозрачность имеет целью создать стимулы для НБУ действовать в интересах общества. Информационная прозрачность предполагает, что Нацбанк периодически или постоянно с той или иной степенью подробности рассказывает о том, какие цели и почему он преследует, какие средства использует, каких результатов добился.

P. S. Подводя итоги, замечу, что делать однозначные выводы о целесообразности (или отсутствии таковой) подчиненности Нацбанка правительству, парламенту или Президенту автор не решился бы. Многое зависит от специфики задач, стоящих перед НБУ в данном конкретном отрезке времени. Не вызывает вопросов лишь необходимость информационной прозрачности Нацбанка Украины, а также изменение масштабов его хозяйственных функций.

Вячеслав Бутко

Инф. versii