Приняв решение о создании резерва нефтепродуктов, Министерство топлива и энергетики сделало первый шаг в сторону рыночного регулирования отрасли. Однако проблема цен и стабильности поставок топлива в страну может потребовать от Кабмина более радикальных шагов

На прошлой неделе Минтопэнерго приняло решение о формировании в Украине государственного резерва нефти и нефтепродуктов. До конца января 2007 года будет закуплено 200 тыс. тонн светлых нефтепродуктов на сумму около полутора миллионов долларов. «Сделанных запасов, рассчитанных на пять-десять дней, будет достаточно, чтобы нивелировать ценовые колебания, возникающие в период весеннеполевых работ», — заявил министр топлива и энергетики Юрий Бойко. Используя резерв, правительство рассчитывает нивелировать ежегодный всплеск цен (рост примерно на 10%) на топливо нынешней весной. Это станет первой попыткой властей регулировать цены рыночным способом. Однако уже сегодня ее эффективность ставится экспертами под сомнение.

Кроме того, до 2017 года, по словам Бойко, будет сформирован стратегический запас нефтепродуктов на случай чрезвычайной ситуации. Она может возникнуть из-за резкого сокращения поставок нефти в мире вследствие природных катаклизмов (ураганы вроде Катрины в США), терактов и политической нестабильности в основных странах-экспортерах нефти. За десять лет Украина создаст пятимиллионный резерв топлива, а также наладит логистику экстренных поставок. Таким запасом, за счет которого страна может продержаться в течение минимум девяноста дней, сегодня обладает большинство развитых европейских стран. И это является обязательной нормой для стран-членов ЕС. Решение украинского правительства о создании стратегического резерва, несмотря на отдаленную перспективу, можно рассматривать как попытку соответствовать высоким стандартам энергетической независимости развитого европейского государства.

Сбить цены
Стабилизационный и стратегический запасы топлива будут создаваться с разницей в десять лет. Если второй — это приоритет государства, то первый — приоритет нынешнего правительства. Виктора Януковича и его команду не раз критиковали за стремление регулировать рынок административными методами. Практика заключения меморандумов до сих пор являлась безальтернативным способом борьбы со спекуляциями на рынке нефтепродуктов. Основная претензия Кабминак нефтяникам — отклонение цен на внутреннем рынке от динамики мировых котировок нефти. Снижение стоимости сырья в мире не обязательно означает снижение стоимости нефтепродуктов в Украине, хотя любое повышение бир-жевых цен провоцирует рост цен бензинов на стелах АЗС. Решением о создании стабфонда нефтепродуктов Минтопэнерго продемонстрировало, что набор инструментов влияния на рынок включает не только административный ресурс.

Задача по созданию краткосрочного резерва возложена на дочернюю структуру НАК «Нафтогаз України» — компанию «Укртранснефть», являющуюся монопольным оператором по транспортировке и транзиту нефти по территории Украины. Хранить нефть будут в резервуарах, принадлежащих госпредприятию «Укртранснефтепродукт», которое войдет в состав компании «Укртранснефть». Запас сформируют из дизельного топлива и бензина марки А-76/80 в пропорции 50:50. «Мы обязуемся создать условия для стабилизации ценовых колебаний и обеспечить потребителя топливом по конкурентным ценам, которые будут ниже, чем на рынке», — сказал глава компании «Укртранснефть» Игорь Кирюшин. Правительство будет закупать нефтепродукты в сезон наименьшего спроса и цен (например, зимой), чтобы в пиковые периоды за счет интервенций топлива на рынок сглаживать ценовые колебания.
По мнению экспертов, проблему монополизации рынка и, как следствие, ценовых спекуляций на нем стабфонд не решит. Решение о формировании такого фонда принимало не одно правительство, но до дела так и не дошло. Вместе с тем очевидно, что правительственные чиновники уже понимают: контролировать рынок только с помощью договоренностей с нефтяниками не удастся. Так, Кабмин не смог снизить цены до желаемого уровня, заключив очередной меморандум с участниками рынка в начале ноября. Тогда договорились, что цена самого ходового бензина А95 будет удерживаться в пределах 3 гривен 65 копеек за литр. Несмотря на это многие операторы рынка продолжали продавать бензин по более высокой цене. Среди них не только региональные сети АЗС (донецкая компания «Гефест» еще недавно продавала топливо только за безналичный расчет), но и такие крупные оки как ТНК-ВР. По мнению экспертов, меморандумы никто не отменит. Скорее всего, механизм стабфонда используют как рыночное допол-нение к административному ресурсу правительства. С его помощью будут точечно снижать цены на нефтепродукты в конкретных регионах.

Насколько эффективными будут точечные интервенции, сказать сложно. Но круг проблем, с которыми столкнется правительство, уже можно очертить. Прежде всего стабилизационный запас в его нынешнем виде не предполагает закупку бензина высокооктановых марок, а значит, интервенции способны повлиять преимущественно на цену топлива для аграриев. Кроме того, пока не ясно, как государство будет реализовывать нефтепродукты из стабфонда. Автозаправочных станций, принадлежащих НАК «Нафтогаз України», очень мало, и покрывают они далеко не все регионы страны. Компании «Укрнафта» и «Укртатнафта», являющиеся владельцами крупных сетей автозаправок, не подконтрольны правительству, несмотря на то что в обеих компаниях государство владеет крупным пакетом акций. Договариваться с другими операторами рынка будет еще сложней. Едва ли заправки ТНК, «Лукойла» и НК «Альянс» станут торговать дешевым правительственным топливом, тем самым снижая общий уровень цен в ущерб своим прибылям.

Выбор вариантов
Если создание стабилизационного фонда нефтепродуктов — это попытка решить проблему здесь и сейчас, то стратегический резерв топлива — инвестиция в стабильный рынок в будущем. Для наполнения стратегического резерва потребуется закупить примерно пять миллионов тонн нефти, что составляет треть годового объема потребления страны. Стоимость такого запаса оценивается примерно в два миллиарда долларов, и быстро изыскать такую сумму не удастся. Десятилетний срок, который обозначило себе правительство, вполне реален: примерно столько же времени на формирование запасов понадобилось и другим странам.

Сегодня правительство выбирает модель формирования запасов. Окончательный выбор будет сделан на основании исследований, проведенных экспертами из ЕС, которые по приглашению правительства приехали к нам еще весной. В соответствии с требованиями Международной энергетической программы (IEP Agreement), Украине предложат выбор из трех вариантов. Первый предполагает созданиерезерва за счет государственных средств, второй — за счет денег оков рынка нефтепродуктов. Следуя третьему варианту, необходимо учредить агентство, которое будет координировать формирование резерва нефтяными компаниями и нефтетрейдерами, действующими на рынке страны. Первую модель предпочли Австрия, Бельгия, Великобритания, Норвегия, Швеция, Швейцария и ряд других развитых стран. Второй принцип действует в США, Чехии и Японии. Третий вариант практикуется в Германии, Финляндии, Франции, Венгрии, Испании и Нидерландах. По всей вероятности, Украина остановится именно на третьем варианте, о чем неоднократно заявлял Юрий Бойко.

Как сформировать резерв
В странах Западной Европы уже многие годы эффективно действуют негосударственные стратегические резервы нефти и нефтепродуктов. Украина намерена позаимствовать опыт Германии, резервная система которой насчитывает четверть века. Эта страна полностью зависит от внешних поставок, осуществляемых международными компаниями, с которыми местному правительству приходится находить общий язык. В Германии был учрежден Союз по созданию запасов нефти, взявший на себя ответственность за хранение чрезвычайных запасов. Законодательным путем установили, что каждый нефте-трейдер или производитель нефтепродуктов должен принимать участие в создании резерва. Участники Союза обязаны платить ские взносы, за счет которых формируется резерв. Нефтяные компании платят взносы пропорционально объемам торговли нефтепродуктами, а контроль за уплатой осуществляет специальный государственный орган. Дополнительные расходы перекладываются на конечного потребителя за счет ценовой надбавки.

Компании, вносящей свою часть нефти в этот резерв, гарантировано получение этой же доли в период возникновения кризиса на рынке. Стратегические запасы Германии, расположенные во всех регионах страны, обеспечивают 90-суточную потребность в нефтепродуктах. Их создание длилось почти двадцать лет. Запасы частично (40%) хранятся в виде нефтепродуктов, частично (60%) — в виде сырой нефти, поскольку это дешевле. Роль государства сводится к утверждению бюджета и принятию решения об использовании резерва во время кризиса. В странах ЕС, а также в США разрешение на использование топлива из стратегического резерва в случае чрезвычайной ситуации имеет право дать только первое лицо государства.

Проанализировав имеющийся опыт Германии и Венгрии, скопировавшей эту же модель, Минтопэнерго подало в Кабинет министров несколько проек-тов по внедрению подобной модели. Аналогом Союза по созданию запасов нефти в Украине станет Агентство по управлению запасами нефти и нефтепродуктов, подконтрольное Минтопэнерго и имеющее собственный счет в Госказначействе. Чтобы наполнить резерв, оно будет предоставлять нефтеперерабатывающим заводам и импортерам сырья обязательные для выполнения указания по формированию и хранению минимальных запасов нефти и нефтепродуктов. В рамках компетенции агентства — формирование и обслуживание запасов нефти и нефтепродуктов, учет, а также экспертно-аналитические исследования по обеспечению Украины нефтяными ресурсами. Кроме того, это ведомство будет проводить мониторинг ценовой ситуации на рынке нефти и нефтепродуктов, прогнозировать колебания цен. Его специалисты на основе соответствующих расчетов определят объемы товарных интервенций в случае необходимости. В процессе создания стратегического резерва возникнут те же проблемы, с которыми сталкивается правительство сегодня, пытаясь регулировать рынок нефтепродуктов. «Германия имеет диверсифицированную систему поставок нефти, там действует рынок. В Украине резерв создается в условиях псевдорыночной среды, где в той или иной форме присутствует монополизм одного внешнего поставщика нефти — России. Поэтому может случиться так, что функционирование предложенного агентства будет отображать интересы коммерсантов больше, чем государства. В результате в условиях кризиса это сработает не в пользу государства», — сказал «Эксперту» вице-президент Фонда «Стратегия-2» Михаил Гончар. Еще одна проблема — отсутствие системы доставки и хранения резервного топлива.

В наследство от СССР
Для формирования стратегических запасов нефти и нефтепродуктов нужны огромные резервуары. Потребность в них удовлетворялась за счет имеющихся в Украине нефтебаз и нефтепродуктопроводов, но за годы независимости эта система пришла в упадок. В советские времена всем комплексом трубопрово-дов управляло Украинское объединение по обеспечению нефтью и нефтепродуктами «Укрнефтепродукт». Проектные мощности системы трубопроводов были рассчитаны на перекачивание более 16 млн тонн нефтепродуктов. В большинстве областей Украины к системе общей протяженностью более трех тысяч километров подсоединены десятки нефтебаз, резервуары которых позволяли хранить несколько миллионов тонн нефтепродуктов. За последние десять лет некоторые нефтебазы приватизировали, а большинство трубопроводов выкопали и сдали на металлолом.

В этом году власть принялась за восстановление имеющейся инфраструктуры. С целью поиска инвесторов, готовых участвовать в ее реабилитации, в марте 2006 года Минтопэнерго издало приказ об объединении в одной компании — ГП «Укртранснефтепродукт» — государственных предприятий по управлению магистральными нефтепродуктопроводами. «В ближайшее время правительство утвердит стратегию развития системы нефтепродуктопроводов. И тогда будет определен механизм привлечения инвестиций для ее возрождения», — сообщил первый заместитель генерального директора ГП «Укртранснефтепродукт» Алексей Коптев. Финансовым источником для ее восстановления может стать плата за транзит импортных нефтепродуктов. Чтобы привлечь средства на возрождение трубопроводной системы, эксперты изучают предполагаемый спрос на услуги по транспортированию нефтепродуктов — украинских, российских и белорусских, с учетом возможности их поставок за пределы Украины.

В последние годы и Россия, и Белоруссия наращивают экспорт своих нефтепродуктов. «Появляются дополнительные транзитные потоки топлива через Украину. Осуществлять доставку по нефтепродуктопроводам намного дешевле, экологически выгоднее и надежнее, чем возить цистернами», — говорит эксперт Европейского союза Александр Тодийчук. Во времена СССР система нефтепродуктопроводов была востребована не только для обеспечения внутренних потребностей Украины, но и для поставок топлива в страны Варшавского Договора. Тогда перевозка одной тонны нефтепродуктов по железной дороге обходилась в три раза дороже, чем транспортирование по трубопроводу. К середине 80-х по трубам проходило почти 40% процентов всего топлива в СССР, остальное перевозилось железнодорожным транспортом. Конкурировать с советской системой (24 тыс. километров) могли только США — там протяженность нефтепродуктопроводов достигла 130 тысяч километров, а на долю железных дорог приходилось лишь 12% перевозок нефтепродуктов.

С распадом Союза строительство нефтепродуктопроводов прекратилось. Сегодня к ним может вновь возникнуть интерес. Собственники украинских НПЗ даже начали строить собственные нефтепродуктопроводы небольшой протяженности (около 3–4 км), соединяющие заводы с нефтебазами. «Если нефтепродуктопроводы будут восстановлены, мы готовы стать их активными пользователями. Это более эффективный и экономически выгодный путь транспортировки, который к тому же исключает потери качества продукта, что очень актуально на сегодняшний день», — сообщили «Эксперту» в ТНК-ВР. Лисичанский (ТНК-ВР) и Одесский («Лукойл») НПЗ уже реализуют программы модернизации своих мощностей, нацеленные на повышение качества нефтепродуктов до европейского уровня. Оба завода заявили о намерении выйти на мировые рынки. В ближайшее время Минтопэнерго объявит результаты проведенной инвентаризации оставшейся от СССР инфраструктуры и примет решение, что с ней делать дальше.

США были первыми
К идее создания стратегических запасов нефти и нефтепродуктов первыми пришли Соединенные Штаты. Эта страна больше других испытывает негативные последствия от колебаний импортных поставок нефти. Полученный там опыт растиражирован в десятках других стран-импортеров нефти. Потребности США в нефти составляют примерно одну четвертую мирового объема потребления. Ровно столько же расходуют государства Западной и Восточной Европы, Прибалтики и СНГ вместе взятые. Более ины необходимой им нефти США ввозят из-за рубежа. Основные поставщики - страны Южной Америки, Ближнего Востока, а также прикаспийские государства. Даже незначительное сокращение импортных поставок нефти в Штаты, приводящее к дисбалансу предложения и спроса всего лишь на 2-3%, вызывало скачки нефтяных котировок в мире.

После потрясений на американском нефтяном рынке в 1974-1975 годах (тогда страны OPEC ограничили экспорт в знак протеста против поддержки Израиля) США начали формировать стратегические запасы нефти. Начиная с 1977 года правительство утвердило уровень минимальных резервов нефти и нефтепродуктов на уровне трехмесячной потребности. Создаваемые запасы хранили в подземных солевых шахтах вдоль Мексиканского залива. Расходы на создание стратегического резерва составили около 21 млрд долларов, эти ресурсы аккумулированы в качестве роялти от добычи нефти на шельфе. Созданные запасы активно использовались с целью непрямого регулирования внутренних цен на нефть, что также сдерживало мировые всплески. Эффект использования запасов для экономики страны эксперты оценили в 600 млрд долларов. Оценив по достоинству полученный опыт по стабилизации цен, США выступили с призывом ко всем странам-импортерам нефти создавать аналогичные стратегические резервы на своей территории.

В 1984 году Европейский союз начал разрабатывать свои механизмы противодействия кризисным ситуациям. В директивном порядке для всех стран ЕС был утвержден план создания стратегических резервов, исходя из расчета потребления каждой страной в течение 90 дней. Некоторые государства стали создавать запасы на более длительный срок. К 2001 году средний срокдля стратегических запасов в целом по ЕС составил 114 дней.

После событий 11 сентября 2001 года в США Европейская комиссия принимает директиву, согласно которой каждая страна-член ЕС должна учредить орган по управлению запасами (такой же орган планируется учредить и в Украине). Чтобы координировать использование стратегических резервов с целью противодействия кризису, вызванному уменьшением поставок нефти и нефтепродуктов, Евросоюз разработал общую стратегию для всех ов ЕС. Она предполагает гармонизацию критериев использования запасов в случае кризиса. Для этого был определен потенциальный ценовой порог на нефть, свидетельствующий о сокращении поставок нефти и служащий сигналом, что следует начинать пользоваться запасами.

Нужно стимулировать конкуренцию
Игорь Луценко, исполнительный секретарь Украинской Ассоциации потребителей нефтепродуктов:
- Правительство хочет стать оком на рынке, а оно должно быть регулятором. Все действия, которые сегодня предпринимает Кабмин, будь то меморандум или интервенции с помощью стабилизационного фонда, не ликвидируют проблему монополизации рынка. Украина импортирует в основном российскую нефть. Компании, являющиеся владельцами львиной доли нефтяного ресурса, контролируют три крупнейших нефтеперерабатывающих завода в Украине. Им легко договориться между собой. Административное вмешательство правительства посредством меморандумов лишь легитимизирует этот сговор. В итоге цены на рынке у всех почти одинаковы и представляют собой ни что иное, как верхний предел цены согласно меморандуму.

Я скептически отношусь к тому, что государство сможет эффективно ать на рынке нефтепродуктов. Многие надеялись, что под эгидой правительства будет создана нефтяная ВИНК. Однако очередная попытка создания такой вертикальной структуры провалилась. Правительство должно делать все возможное для стимулирования конкуренции на рынке. Должен быть реформирован Антимонопольный комитет. Сегодня эта структура не может эффективно противостоять ценовому сговору участников рынка. Но самое главное, на рынок должны прийти компании с противоположными экономическими интересами - со своей нефтью, своей сетью АЗС и своей ценовой политикой. Это может быть Shell, ChevronTexaco или любая другая компания, имеющая доступ к топливу нероссийского происхождения.

Создание стратегического запаса топлива - слишком отдаленная перспектива, хотя оценить ее можно только положительно. Вопросы энергетической безопасности для Украины, зависимой от импортного топлива, чрезвычайно актуальны. Рынок нефти сегодня очень нестабилен и наличие трехмесячного запаса - хорошая страховка на случай непредвиденных и экстренных ситуаций.

Записал Глеб Простаков

Инф. expert