Большинство возможностей для коррупции заложено в законах, в нескольких видах формулировок и схем. Если их ликвидировать, рынок взяток сократится как минимум втрое

Моя знакомая взяла кредит в банке на неотложные нужды. На взятку. Дом, где находилась ее квартира, городские власти решили снести. Жильцов расселяли в несколько новых зданий: одним предложили переехать на индустриальную окраину, другие поселились в престижном районе рядом со станцией метро и парком. В числе последних оказалась и моя знакомая, вовремя передавшая конверт чиновнику, который заведовал переселением. Интересно, что в банке она честно объяснила, зачем ей нужен кредит, и встретила полное понимание. Деньги ей выдали без проволочек.

Насколько комфортно живется коррупции в нашей повседневной жизни, показывает не только этот пример, но и очередное исследование Всемирного банка: по данным его экспертов, Украина занимает одну из первых строчек по уровню взяточничества среди стран Европы и Центральной Азии. В среднем в прошлом году на взятки уходило два-два с иной процента прибыли украинских предприятий, большинство из которых считает коррупцию серьезным препятствием для своего процветания. Аналогичная ситуация и в других постсоветских странах. Представляя доклад Всемирного банка, один из его авторов заявил: в государствах СНГ люди считают, что ситуация с коррупцией становится все хуже.

Такие масштабы взяточничества в странах бывшего СССР, где правовые системы имеют общие советские корни, возраст и потому похожи между собой, объясняется тем, что возможности для него заложены в самих законах — считают многие эксперты по этой проблеме. В российском Центре стратегических разработок (ЦСР) говорят определеннее: если почистить законы, рынок взяток станет меньше на семьдесят процентов. И это вполне выполнимая задача, ведь источником большинства взяток является всего несколько видов определенных формулировок и схем. Самый яркий пример — слово «вправе». «Если чиновник ”вправе” или ”может” что-то сделать, значит, захочет — сделает, не захочет — не сделает. Значит, на его решение можно повлиять с помощью взятки. Поэтому в законе не должно быть никакого ”вправе” для чиновника, только ”должен” и ”обязан”. Нужно писать определенно: в таком случае госслужащий обязан сделать это, в другом — то. ”Вправе” — это символ коррупции», — говорит руководитель проекта «Административная реформа» ЦСР Владимир Южаков. Под его руководством в Центре собрали наработки всех российских экспертов по законодательным предпосылкам коррупции и создали с их участием документ, аналогов которого в мире нет, — методику анализа коррупциогеннности законодательного акта.

В этой тоненькой брошюрке всего семнадцать пунктов по числу типичных формулировок и схем. Однако, видимо, они оказались очень содержательными, потому что вскоре методикой заинтересовалась комиссия по противодействию коррупции Государственной думы РФ, которая стала периодически отправлять на экспертизу в ЦСР наиболее подозрительные законопроекты. А через некоторое время председатель нижней палаты поручил сотрудникам ЦСР провести антикоррупционный тренинг для работников аппарата. О том, что написано в методике и как ее применять, «Эксперт» беседовал с Владимиром Южаковым.

Не оставлять «один на один»
— Владимир Николаевич, в ЦСР провели экспертизу нескольких законопроектов. Какие коррупционные факторы встречались чаще всего?
— Самые распространенные факторы — это дискреционные (неопределенные, неоправданно широкие. — «Эксперт») полномочия, отсутствие процедур принятия решений и действий должностных лиц. Например, мы рассматривали законопроект об обязательном страховании опасных промышленных объектов. В нем выделено несколько категорий опасных объектов — чем опаснее, тем страховка дороже. Степень опасности объекта определяет специальный государственный орган, но по каким критериям — не написано. Значит, по своему усмотрению или по чьей-то убедительной просьбе чиновник может отнести объект к менее опасной категории с более дешевой страховкой.

В другом пункте законопроекта говорится, что владелец опасного объекта должен рассчитать возможный ущерб, а потом согласовать его с госорганом. При этом даже отсылки на то, как должно проходить согласование, нет. То есть непонятно, какие документы нужно показать, по каким критериям и в какие сроки чиновник должен дать ответ. А без страховки объекта работать запрещено. Получается, чиновник может надолго заблокировать работу предприятия, что, естественно, скорее всего, приведет к взятке для ускорения принятия решения.

Тот же госорган должен периодически проверять, как выполняются требования технической безопасности, оценивать готовность к предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации. А насколько часто должна проходить проверка, что, собственно, должно проверяться, какова процедура — умалчивается. Таким образом, ничто не мешает проводить проверки постоянно и вынуждать предприятия откупаться от постоянных визитов.

На такие пробелы натыкаешься почти на каждом шагу не только в законопроектах, но и в действующих законах: не установлены сроки, критерии принятия решения. Очень часто встречаются так называемые «открытые» списки документов, когда перечисляются необходимые, скажем, для лицензирования документы, а в конце приписывается «и другие». То есть чиновник по своему желанию может требовать самые немыслимые справки сколько ему вздумается. Поначалу в постсоветской законодательной практике большинство пробелов были вынужденными: у депутатов не хватало опыта, поэтому они не морочили себе головы процедурами — пусть, мол, исполнители разбираются. А сейчас эти пробелы и эти формулы стали нормами, причем явно коррупционного характера.

— Понятно. Чиновник не должен ничего решать сам, каждый его шаг должен быть регламентирован.
— Чиновник должен принимать решения в соответствии с четко установленными правилами. Нельзя оставлять государственного служащего «один на один» с клиентом, никак не регулируя эти взаимоотношения. Когда чиновник может самостоятельно, без предписания со стороны закона, выбрать, что ему сделать, появляется . Мы считаем, что в целях антикоррупционной экспертизы нужно как раз исходить из презумпции подверженности чиновника у. Ведь представьте, что есть должность, сидя на которой человек только по своему личному усмотрению может принять решение, очень благоприятное для той или иной группы компаний. Допустим, он очень порядочный человек и решает все, исходя из собственных убеждений о правильном положении дел. Но долго ли такой человек пробудет на этой должности? Мой ответ — совсем мало. Его уберут и поставят другого, вменяемого.

Более того, не только нужно регламентировать каждый шаг, но и описывать конкретное наказание за отклонение именно от этого шага. В России принято указание в законе на реальную ответственность чиновников за невыполнение своих обязанностей подменять отсылкой — предусмотрена ответственность в соответствии с законодательством. А за этим реально скрывается полная безответственность, потому что законодательство ничего конкретного за это конкретное нарушение не предусматривает. Поэтому мы так в методике и пишем: если в законе не описывается наказание за отклонение от какой-то обязанности — это безусловный источник коррупции. По крайней мере должна быть содержательная ссылка на то, в каком документе описывается форма ответственности за этот проступок.

— Говорят, что даже самый коррупционно чистый закон может стать источником большого рынка взяток, обрастая грязными подзаконными актами.
— Да, коррупциогенность законодательства рождается не только в самом законе, но и в подзаконных актах. Поэтому в нашей методике перечислены коррупционные факторы, которые касаются именно подзаконных актов. Например, чрезмерная свобода ведомственного нормотворчества. Это когда государственный орган не только детализирует нормы закона и разъясняет порядок их применения, но и принимает собственные правовые акты, которые часто противоречат законам. Недавно мы рассмотрели проект нормативно-правового акта, который представила российская Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения. Она предлагает внедрить ускоренную процедуру регистрации лекарственных средств. Тем самым это ведомство расширяет свое нормотворчество, поскольку в законе, который устанавливает его полномочия, такой деятельности нет. Оно придумало для себя возможность вилки: поступать или по закону, или так, как оно само решило.

Похожий фактор — принятие правового акта «сверх компетенции». Орган принимает нормативно-правовой акт, который регулирует то, что должно быть урегулировано на более высоком уровне — на уровне закона. Либо то, что входит в компетенцию другого государственного органа. Если такой акт появился, почти со стопроцентной уверенностью можно сказать, что там содержатся коррупциогенные нормы. Иначе почему бы он появился? Это значит, что государственный служащий получает возможность извлекать ренту из реализации тех полномочий, за которые он ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные» услуги взамен порядка, установленного другим актом.

Антикоррупционный самоконтроль
— Когда ЦСР провел экспертизу нескольких законопроектов и ваши заключения обсуждались в парламенте, глава комиссии по противодействию коррупции Госдумы сказал, что это было похоже на спецоперацию. Ощущали ли вы давление?
— Эксперты ЦСР напрямую не соприкасались с разработчиками законопроектов. Но я присутствовал на обсуждении наших заключений в комиссии. И там, конечно, эмоции выдавали, что заинтересованные стороны понимают реальную цену этих строчек и этих формул. Чувствуется, что за этими закорючками скрываются большие коррупционные рынки. Мы принципиально не ставим целью посчитать рынок, который скрывается за каждой из этих формул, для этого нужна отдельная самостоятельная большая работа, и она вполне выполнима.

— Сейчас вам присылают на экспертизу только некоторые законопроекты, и ваши замечания депутаты учитывать не обязаны. Каковы, на ваш взгляд, в идеале должны быть статус методики и механизм ее применения?
— Сейчас идут пилотные проекты. Нам понадобилось время, чтобы убедить окружающих в том, что наша методика — не просто теоретическая разработка, а реальный практический инструмент, которым можно пользоваться каждый день. Первым обратила на нее внимание парламентская комиссия по противодействию коррупции. Там убедились, что она работает. Теперь, я считаю, она должна войти в состав обязательной экспертизы законодательства.

— Чтобы вы проверяли все законы?
— Нет. Сначала анализ коррупциогенности с нашей методикой в руках должен в порядке самоконтроля проводить каждый разработчик законопроекта. На втором уровне проверкой занимаются специалисты из правового управления нижней палаты парламента, в обязанность которых входит помогать депутатам дорабатывать законы с юридической точки зрения. Сейчас правовое управление проводит общий контроль качества законопроектов. Очень важно, чтобы антикоррупционная экспертиза не была просто фрагментом общей экспертизы качества законопроектов, а шла отдельно. Иначе антикоррупционная проблема скроется внутри и растворится.

Уже сейчас мы проводим тренинг с работниками правового управления Госдумы для того, чтобы они сверились с основными требованиями методики и применяли их в своей практике. Дальше стоило бы выделить отдельное подразделение, которое специально проверяло бы законопроекты на коррупциогенность. Очень важно, чтобы каждый из специалистов, через руки которого проходит законопроект, ставил свою визу: «Проверено. Типичных коррупционных факторов нет».

— Естественно, разработчики и работники правового управления должны нести ответственность, если они пропустят коррупционный фактор.
— У них и сейчас есть ответственность, если они пропускают некачественный законопроект. Эта ответственность должна быть повышена, если пропущен коррупционный фактор. А особенно если этот фактор появился уже в процессе его доработки в Госдуме. В том числе может быть поставлен вопрос о причинах, по которым этот коррупционный фактор появляется, потому что это почти всегда происходит в чьих-то интересах. И искать связь с заинтересованными лицами.

Последствия этой экспертизы должны быть тоже жестко прописаны. Ведь особенность нашей методики состоит в том, что мы выделяем те дефекты норм, которые, безусловно, способствуют коррупции. Другие, может быть, тоже служат, тоже свидетельствуют о недостаточном качестве законопроекта или закона, их тоже хорошо бы исправить. Но вот эти — стопроцентный источник коррупции. А раз так, мы говорим четко и жестко: эти дефекты должны быть устранены.

Должно быть прописано, что закон и подзаконные акты органов власти не могут быть приняты, если в них сохраняются коррупционные факторы. Это должно быть внятно прописано либо в регламенте органа законодательной или органа исполнительной власти. На уровне Госдумы, думаю, это должен быть Закон о принятии законов. Анализ коррупциогенности дожен быть прописан как обязательный элемент принятия законодательного акта.

Как мне представляется, депутаты, профильные комитеты и комиссии должны иметь право привлекать внешних экспертов, если заподозрят, что пропущенный правовым отделом законопроект не чистый. Кроме того, антикоррупционную экспертизу в каком-то официальном статусе должны иметь право проводить все заинтересованные неправительственные организации. Это вполне существенная страховочная норма.

И, наконец, выборочный контроль должна проводить комиссия по противодействию коррупции с помощью внешних экспертов, чтобы держать в тонусе первичных исполнителей.
 
— Проверка действующего законодательства и подзаконных актов — насколько это масштабная и выполнимая задача? Где взять столько людей для экспертизы?
— Считаю, что в течение календарного года реально запустить описанный механизм в парламенте: самоконтроль разработчика — внутренний контроль — внешний контроль. Следующий шаг, конечно, более сложный. Это проверка действующего законодательства. В ближайшее время комиссия по противодействию коррупции планирует провести анализ действующего законодательства в одной-двух сферах. Тогда будет понятно, насколько затратное это дело. Думаю, за два года можно добиться того, чтобы в основных массивах коррупционно опасного законодательства коррупциогенных норм не было, в том числе на региональном уровне. Одна из сегодняшних задач — довести методику до ума, а потом обучить определенным навыкам государственных служащих и экспертов в регионах.

— Как вы считаете, если все законодательство в стране станет коррупционно чистым, насколько меньше будет взяток?
— Конечно, в нормативно-правовых актах встречаются сложные, изощренные схемы. Тем не менее я считаю, очень большую часть коррупционных возможностей методика описывает. Если говорить вообще, процентов пятьдесят взяток связано именно с возможностями, создаваемыми несовершенством закона. А если в законах будет четко прописана еще и ответственность чиновника за невыполнение каждой отдельной обязанности и установлен механизм контроля — можно прибавить еще двадцать процентов. Оставшиеся проценты имеют другие причины — менталитет, экономические и социальные условия. Их искоренить гораздо сложнее, чем первые семьдесят. И пока все, что связано с законом, мы не устраним, бороться с ними бесперспективно.

Комментарий
Спор базиса с надстройкой
На прошлой неделе открылась вторая сессия Верховной Рады пятого созыва. И спикер, и премьер-министр произнесли много слов о необходимости укрепления законодательной базы. Но говорили они исключительно о новых законах, тогда как начинать стоило бы с инвентаризации действующих актов.

После оранжевой революции новостные ленты захлестнули слова новых чиновников о необходимости пересмотра законодательной базы, преодолении коррупции и вообще отделении власти от бизнеса. ические иллюзии быстро развеялись - новая власть оказалась не менее коррумпированной, чем предыдущая, а еще показала свою неэффективность, поскольку не смогла своевременно выполнять самой же себе поставленные задачи. Не были в срок обеспечены единые окна при регистрации новых предприятий, а также на таможне. Пересмотр нормативных актов, препятствующих ведению бизнеса, длится до сих пор, хотя президент Виктор Ющенко уже неоднократно изменял сроки, в которые он должен быть завершен. Совершенно неудивительно, что в прошлый четверг на презентации доклада об условиях ведения бизнеса представители группы Всемирного банка отметили, что Украина остается неблагоприятной страной с точки зрения делового климата, а прогресс за последний год характеризуется как незначительный.

В 2004 году, когда вступили в силу Хозяйственный и Гражданский кодексы, немедленно выявились серьезнейшие противоречия между этими документами. По этому поводу высказались и политики, и юристы, и предприниматели. На дворе - сентябрь 2006-го, и оба кодекса действуют. Таких противоречий - море. За сим свобода и независимость судебной ветви власти стала превращаться в произвол. Теперь любая рейдерская атака сопровождается легитимным решением местного суда, подконтрольного одной из сторон корпоративного конфликта, причем такой суд может располагаться за сотни километров от месторасположения спорного актива.

Когда я учился в университете, у нас было немало преподавателей, которые читали лекции неинтересно и непонятно. Мы, первокурсники, считали, что "преподы не секут тему" или не умеют излагать свои мысли. Однако мои сокурсники, уже получившие одно образование, так не считали. Профессора оказались умнее, чем мы думали: чтобы получить положительную оценку в зачет, приходилось идти на неофициальные контакты: кто приносил несколько пачек бумаги, кто ксерокопировал литературу, кто подбрасывал домой на своей машине, а кое-кто, не исключено, решал вопрос деньгами.

По такому же принципу построено наше правовое поле. Запутанность отечественного законодательства, а также возможности его вольного трактования возникли неспроста - они являются тем механизмом, который способствует усилению и вседозволенности чиновничьего аппарата. Круговая порука позволяет госслужащим всегда найти зацепку в законодательстве, чтобы оправдать свои действия. Вот и мурыжат людей в очередях за разрешениями и справками. Но и медицинскую справку, и заграничный паспорт можно получить даже не являясь в поликлинику или ОВИР. Достаточно обратиться к посредникам и заплатить мзду.

У нас до сих пор формально бесплатные медицинская помощь, образование и многое другое. Но в стране успешно функционируют рыночные отношения - вот и конфликтует базис с надстройкой. Это и есть социализм с нечеловеческим лицом. Например, недавно приняли закон о защите прав детей на жилье, в котором они проживают. И теперь банки не хотят кредитовать молодые семьи с детьми: мошенники быстрее всех прочитали новое законодательство и не погашают долги - квартиру ведь у ребенка отобрать нельзя. А с врачами вообще беда: есть медицина, которая лечит и которая выдает справки. И они, как две параллельные плоскости, не пересекаются. Поэтому приходится обходить врачей дважды. А это риск заболеть, ведь к врачам ходят не только здоровые.

"Я увидел, что государи скорее могущественны, чем просвещены, что они больше внимают алчности, чем здравым суждениям разума", - писал в XVI веке Эразм Роттердамский. Политики в Киеве говорят, что они способствуют развитию бизнеса, а нерадивые алчные чиновники на местах все портят. Если это так, ничто не мешает центральной власти вычистить все законы от многозначности трактовок. Но в то, что это произойдет скоро, верится с трудом.
Андрей Блинов

Типичные коррупционные факторы
Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права, делают коррупционные отношения почти неизбежными. Этот фактор проявляется при осуществлении разрешительных и регистрационных полномочий. Обнаружить его можно, если проанализировать перечень оснований для отказа - например, он не исчерпывающий или содержит "размытые", субъективно-оценочные формулировки (представленные заявителем сведения "неполные" или "не соответствуют действительности").

Использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, категорий оценочного характера, слов с неясным содержанием. Например, в одном их подзаконных актов условием для получения лицензии является своевременная аттестация оборудования. Чиновник сам может решить, была аттестация своевременной или нет.

Пробел в регулировании. В нормативном правовом акте отсутствуют нормы, касающиеся реализации закрепленной за органом функции. Это создает возможность чиновникам действовать по собственному усмотрению в нерегулируемой области.

Отсутствие административных процедур. Коррупциогенность повышается, если нет четкого порядка принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и др. В идеале процедуры должны содержаться в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Их частое изменение неоправданно.

Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур. Когда на конкретное право (приобретение или аренда объекта государственной собственности, поставка товара для государственных нужд) претендуют несколько граждан или юрлиц. Коррупциогенность повышается, если не предусмотрены заблаговременное извещение о проведении конкурса, выбор победителя по заранее установленному критерию, гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.

Противоречие правового акта исполнительной власти другим актам исполнительной власти, Конституции, закону, внутренние противоречия нормативно-правового акта (НПА) органа исполнительной власти. Чиновники получают возможность произвольно толковать эти нормы.

Отсутствие контроля, в том числе общественного, за госорганами и госслужащими Этот фактор пока скорее считается недостатком общеполитическим. Он практически ни в одном нормативном акте не присутствует. В этом смысле все законодательство можно считать коррупциогенным. Если в НПА имеются нормы, повышающие подконтрольность его деятельности, это существенно снижает коррупциогенность акта.

Ложные цели и приоритеты. Целесообразность принятия НПА может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования. В ряде случаев принятие надуманного НПА может напрямую закреплять коррупциогенные схемы.

Несоблюдение установленной формы НПА органа исполнительной власти может скрывать под собой коррупционные нарушения, свидетельствующие об обходе надлежащих должностных лиц при его издании. Это может выражаться в следующих признаках: 1. Нет официальной государственной регистрации НПА. 2. НПА принят в форме письма или телеграммы. 3. Нарушены установленная форма и реквизиты НПА. 4. НПА подписан не руководителем, отвечающим за данный вопрос, а другим человеком. 5. Стоит виза не того человека, который отвечает за данную сферу деятельности.

Нарушение баланса интересов. В результате принятия такого НПА выигрывает только одна группа лиц (например, страховые организации, крупный бизнес). Нарушение баланса интересов бывает сложно диагностировать, для этого эксперту рекомендуется привлекать к обсуждению как можно более широкий круг заинтересованных лиц и аналитиков.

Инф. expert