Исправление узких мест в налоговой системе — одна из главных задач, которая стоит перед нынешним правительством. От ее разрешения зависит не только бизнес-климат в стране, но и будущее целых отраслей.

Налоговая политика на протяжении пятнадцати лет независимости является камнем преткновения на пути развития бизнеса. «Несмотря на многочисленные изменения, вносимые в налоговое законодательство, которые направлены на его усовершенствование, действующая налоговая система Украины имеет серьезные недостатки. Она характеризуется несогласованностью, противоречивостью отдельных норм, фискальной направленностью, слабой регулирующей функцией и сложным администрированием», — считает Наталья Сеперович, руководитель направления по вопросам налогов и субсидий украинского представительства USAID. Неспроста в большинстве социологических исследований предприниматели ставят проблему налогообложения на первые места. Согласно отчету International Finance Corporation, в 2003-2004 гг. 70% представителей малого и среднего бизнеса выделили налогообложение как одну из основных причин, препятствующих развитию бизнеса в Украине. На сегодня в нашей стране действуют 43 налога и сбора, из которых 14 — местные. Большинство предприятий платят лишь 8-9 из них, остальные используются крайне редко, поэтому не имеют существенного значения как для государства, так и для субъектов хозяйственной деятельности. За последние 10 лет совокупная доля основных бюджетообразующих налогов (НДС, налогов на прибыль предприятий, на доходы физических лиц и акцизного сбора) в налоговых поступлениях сведенного бюджета Украины составляет около 82-85%. Это может свидетельствовать о малой эффективности других видов отчислений и о необходимости упрощения налогового законодательства.

Невыравненный перекос
Налоговая нагрузка (отношение объема собранных налогов и социальных взносов к ВВП страны) в Украине в 1996-2004 гг. снизилась с 31,8 до 28,3%, а в 2005 г. благодаря радикальным мероприятиям по отмене льгот этот показатель повысился до 35,8%. Для сравнения: налоговая нагрузка в странах ЕС в 2004 г. составила порядка 40,7%. Однако, несмотря на это, для украинской фискальной системы характерны значительные перекосы в уровнях налогообложения, в результате чего одни секторы экономики перегружены, а другие работают на сверхприбылях. Поэтому во главе угла сегодня остро стоит проблема ликвидации неравномерного налогового давления. «Неравномерная нагрузка вызвана существованием различных эффективных ставок на схожие по своей природе налоги — на доходы физических лиц, на прибыль предприятий и единого налога для частных предпринимателей. Поскольку достаточно просто доходы трансформировать из одной категории в другую, различие эффективных ставок для указанных налогов создает сильные стимулы для манипуляций в целях сокращения налоговых издержек. В таких условиях предприниматели нацелены не на развитие деятельности, а на поиск способов уклонения от сборов зачастую за счет снижения инвестиционной привлекательности бизнеса. В идеале эффективные ставки по налогам должны быть одинаковыми и не очень высокими. Также должны отсутствовать возможности ухода от налогообложения через использование льгот, субсидий, нулевых ставок и т. п. Одним из способов выравнивания эффективной ставки налогообложения доходов может быть снижение налога на прибыль предприятий или повышение ставки налога для частных предпринимателей (СПД)», — уверен Дмитрий Боярчук, эксперт центра «CASE-Украина».

Что делать, когда виновных нет?
«В течение ряда лет наблюдается картина, когда государство лихорадит — из одной крайности оно бросается в другую. Предприниматели испытывают глубокое недоверие к налоговой системе, что стимулирует желание максимально уйти от налогов. Упрощенно логика следующая: даже если я буду добросовестно выполнять все правила, меня все равно накажут, потому что система противоречива. Такая логика действует уже много лет. Коллизии в описании налоговой базы приводят к тому, что налоговые органы трактуют закон одним образом, а предприниматели — иначе, из-за чего при проверке предприятия контролирующими органами налоговые обязательства могут увеличиться в разы», — рассказывает Ксения Ляпина, председатель Совета предпринимателей при Кабинете министров Украины. «Изменения в налоговой политике носят фрагментарный характер, что не позволяет создать стабильные правила ы для налогоплательщиков, снизить риски бизнеса и потенциальных инвесторов. Поэтому основной задачей остается принятие Налогового кодекса», — советует Светлана Будаговская, эксперт Всемирного банка в Украине. «Это единственная возможность преобразовать действующее сегодня неструктурированное налоговое законодательство в целостную систему. Кроме того, это единственный способ внедрения единых общеприятых принципов налогообложения, регулирущих такую систему», — соглашается Хорхе Интриаго, партнер отдела налоговых и юридических услуг фирмы PricewaterhouseCoopers в Украине. «Несмотря на интенсивное обсуждение этого закона на протяжении последних 6-7 лет, он так и не был принят», — добавляет С. Будаговская. Пока же, по мнению опрошенных «&» экспертов, наиболее узкими местами налоговой системы, оказывающими негативное влияние на развитие бизнеса и экономики Украины в целом, являются НДС, социальные сборы, а также нерешенность вопроса со свободными экономическими зонами (восстановление которых ожидается в соответствии с заявлениями ов нового правительства).

Счастье из трех букв
Налог на добавленную стоимость был разработан и впервые внедрен во Франции в 1954 г. Сегодня он применяется в более чем 140 странах мира. Например, его доля в ВВП стран ЕС практически не изменилась за последние 10 лет и составляет порядка 6,5-7%. Наиболее популярная ставка этого налога — 15-20% (ее используют свыше 80 стран). Наивысшие показатели (25%) установлены в Венгрии, Дании и Швеции, а самые низкие (5%) — в Японии, Сингапуре, на Тайване. «При хорошем администрировании этот налог является стабильным источником доходов бюджета. Ведь предприятие может обнулить прибыль, а налоговая база для НДС остается стабильной при любом виде деятельности», — говорит Светлана Будаговская. При номинальной ставке в 20% эффективная ставка НДС, начиная с 1998 года, неуклонно снижалась (если в 1998 г. — 7,3%, то в 2004 г. — 4,9%). В 2005 году эффективная ставка НДС составила 8,1%, и то в основном благодаря активной борьбе с льготами и теневыми схемами.

Сегодняшние методы нового правительства, направленные на упразднение схем, завязанных на возмещение НДС, вызывают много нареканий у экспертов. «Необходимо изменить формы, в которых сегодня проводится кампания, когда под видом поиска фирм-однодневок фактически лишают возмещения НДС добросовестных плательщиков», — аргументирует Ксения Ляпина. К тому же процесс возмещения налога на добавленную стоимость имеет значительные региональные диспропорции. Так, согласно недавнему заявлению Президента, если в Волынской области было возмещено лишь 2,7% от плана, в Киевской — 6%, в Полтавской — 11%, а по г. Киеву — 16%, то предприятия Крыма и Луганской области получили по 130% от плановых показателей, а Донецкая область — 221%. По данным Донецкой ГНА, из пришедших в область реестров на 400 млн. грн. около 360 млн. грн. получили предприятия одной из влиятельных бизнес-групп, в то время как некоторым другим компаниям не досталось ни копейки.

Несвоевременное возмещение НДС сказывается на финансовом состоянии предприятий. Например, как отметила Наталья Сеперович, в аграрной сфере это вынуждает сельхозпроизводителей занижать закупочные цены. К тому же возмещение НДС, как правило, требует проведения проверки предприятия со стороны налоговых органов, которая часто затягивается на длительный срок. Такое администрирование сильно отягощает деятельность субъектов предпринимательской деятельности и государства как с экономической, так и с моральной точки зрения. «Подобные действия озадачат любого инвестора, который намеревался прийти в страну. Если отсутствует возможность возместить НДС (к примеру, при экспортной деятельности), это будет оценено не в пользу Украины при ее сравнении с другими альтернативными территориями для развития бизнеса. С другой стороны, это станет стимулировать находчивых экспортеров искать всевозможные законные способы оптимизации затрат в рамках действующего законодательства», — считает Рон Барден, партнер отдела налоговых и юридических услуг PricewaterhouseCoopers в Украине. Для решения данной проблемы эксперты советуют искать источники потерь, постепенно отрабатывая мероприятия, позволяющие закрывать прорехи в законодательстве. «Наиболее простое решение, например, — отказаться от квартальных возмещений НДС в пользу ежегодных, а в течение года производить взаимозачет сумм, предъявленных к возмещению и текущих налоговых обязательств, Это позволит удешевить администрирование, снизить нагрузку на контролирующие органы и сделает менее привлекательными «черные» схемы возмещения», — резюмирует Светлана Будаговская. К тому же, как отметил Олег Халаим, советник по развитию бизнеса в Украине International Finance Corporation, «важно, чтобы новое правительство перестало «стягивать» налоги, а начало их собирать».

Зоны экономических свобод
Оценки необходимости существования ТПР и СЭЗ сегодня довольно неоднозначны. «Сам вопрос о целесообразности введения СЭЗ и ТПР сильно заполитизирован. В нашей стране введение СЭЗ регулировалось специальными законами, которые не всегда исполнялись. Наверное, речь пойдет о механизмах, которые должны отслеживать исполнение законов и применять определенные законодательные меры к нарушителям. Вместе с тем есть примеры успешной работы СЭЗ в Польше, Китае и других странах. Главное — как такие проекты регулировать и контролировать», — отмечает Светлана Будаговская. «В 2005 году нужно было проанализировать каждый проект в отдельности, и только на основе этого принимать решения, какие из них могут и дальше пользоваться льготами, а какие — нет. Этого не произошло — было принято решение ликвидировать все проекты. Аргументацией стал проведенный Минфином анализ, который так и не был представлен на суд общественности, что не дало возможности сделать выводы об адекватности данного решения. В результате многие реальные проекты остановились», — констатирует Ксения Ляпина.

Новое правительство решительно настроено восстановить «дореволюционный статус» большинства ТПР и СЭЗ. Дополнительные расходы в связи с льготами, которые будут восстановлены, заложили в проект государственного бюджета на 2007 год. «Главное в этом случае — не возвращать льготы так же массово, как их в свое время забрали, дабы избежать ситуации, когда под крышей СЭЗ и ТПР будут сосуществовать добросовестные и дутые проекты, используемые как способ ухода от налогообложения», — полагает Ксения Ляпина. Каждая зона и каждый проект требует индивидуального подхода. В то же время, как рассказал Дмитрий Боярчук, возобновление даже самых умеренных льгот приведет к лоббированию новых. Таким образом искривляются стимулы в экономике и создаются дополнительные лазейки для уклонения от налогообложения.

При хорошем администрировании НДС становится стабильным источником налоговых поступлений для бюджета и стимулом для легализации бизнеса.

Как бы то ни было, любые действия, способные иметь существенные последствия, должны быть основаны на анализе. «Например, рост инвестиций и числа рабочих мест можно сопоставить с потерями бюджета, связанными с предоставлением налоговых льгот субъектам СЭЗ, и на основе этого принять решение», — полагает Светлана Будаговская. «Возникнет другой вопрос — насколько объективен будет процесс оценки проектов, какими будут критерии и как нивелировать политическую составляющую? Этот процесс должен быть публичным. Относительно льгот — достаточно ограничиться разумным стимулированием, освободить субъектов хозяйственной деятельности от НДС на ввоз оборудования и комплектующих. А льготы на продажу продукции (снижение налога на прибыль) возвращать не стоит, поскольку продукция будет и без того очень конкурентоспособной», — считает Ксения Ляпина.

Пошатнувшееся в связи с изменениями законодательства и экономической политики доверие крупных инвесторов к СЭЗ вряд ли восстановит простое возвращение льгот. «Инвесторы должны получить твердые гарантии, что СЭЗ и ТПР не будут отменены вновь. Ведь за все годы независимости Украины обещанные сроки налоговых каникул ни разу не соблюдались. Наилучший способ вернуть доверие инвесторов — это избирательное предоставление льгот. Кроме того, чтобы предотвратить здоупотребление и уклонение от налогов, необходимо внедрить правильные механизмы контроля», — уверен Хорхе Интриаго.

«Конвертируемая» зарплата
«Когда в 2004 г. прогрессивную ставку налога на доходы физических лиц заменили фиксированной (13%), ожидался стремительный рост поступлений, но этого так и не произошло. Как оказалось, главной проблемой являются начисления на фонд оплаты труда, которые тянут зарплату вниз и ограничивают возможность ее легализации. К тому же, чтобы зарплату прятать, нужно иметь каналы для получения наличности, которую потом выплачивают в конвертах. Все это стимулирует развитие «черных» схем», — считает Ксения Ляпина. Следующее слабое место — социальные взносы. «Их ставки слишком высоки и не соответствуют объему компенсациой, которые работники получают от государства (размерам пенсий и пособий по безработице, качеству медицинской помощи, и т. п.). Это приводит к тому, что большая часть зарплат выплачивается в конвертах, что особенно характерно для трудоемких отраслей», — рассказывает Хорхе Интриаго. Показатель отношения социальных взносов к ВВП в Украине ежегодно возрастает. Если в 2002 г. он составлял 8,9%, то в 2005 г. — 12,3%. Украина практически достигла среднего уровня для стран ЕС (14,6% в 2004 г.; в Германии — 16,8%, во Франции — 16,3%), однако там эта доля с каждым годом сокращается.

Сегодня, по различным подсчетам, на каждую заработанную чистую гривню в зарплате работник и работодатель обязаны перечислять государству порядка 64 копеек взносов и налогов. Это не способствует процессу легализации заработных плат. «Ведь большинство реальных зарплат находятся в тени, уменьшение нагрузки на фонд оплаты труда будет способствовать процессам детенизации — расширению базы налогообложения. К примеру, лучше взять 20% с в два раза большей зарплаты, чем 37,5% с сегодняшней. Единственным негативным эффектом от снижения ставок будет краткосрочный дефицит поступлений в бюджеты социальных фондов, поскольку легализация не происходит мгновенно. Итак, снижение желательно проводить постепенно, например, по 5% ежегодно. При этом необходимо рассчитать возможные потери и создать резервное финансирование, чтобы не спровоцировать снижение социальных гарантий. Стоит также отметить, что оптимальный размер ставки неизвестен, поскольку никто не владеет достоверными данными, кроме Пенсионного фонда, который таких расчетов не проводил», — рассказывает Ксения Ляпина.

Необходимой предпосылкой уменьшения нагрузки на фонд оплаты труда является постепенный переход к системе паритетного участия работников и работодателей в уплате страховых взносов, что предусмотрено нормами Концепции реформирования заработной платы и документами Международной организации труда. Но перераспределение страховых взносов возможно только при условии предотвращения уменьшения реальных доходов работников.

Андрей Рудой

Инф. companion